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La commune, un “pouvoir avec” et un lieu d’émotion

Le pouvoir d’une commune — comme de toute institution publique — est un « pouvoir avec » car la capacité à gouverner dépend de la capacité à se coordonner à d’autres qu’ils soient acteurs publics, économiques ou citoyens. Des liens plus que des lieux.

Parce qu’elle est le lieu de l’émotion (celle de la vie quotidienne avec ses bonheurs et ses déceptions), la commune sans doute l’espace le plus résistant au discrédit de la chose publique et celui où la transaction démocratique reste la plus vivante. 

Le maire sait que le quotidien est stratégique (le logement, les transports, la santé, l’éducation en particulier) et qu’en dépit des périmètres qui s’élargissent (ceux des intercommunalités et des régions), quelque chose résiste dans le « local ». Ce « quelque chose » est à relier au fait que la proximité (au sens de voisinage) est devenue une valeur en soi. 

Pierre Veltz parle d’un « virage actuel de nature principalement culturel »2 à travers un foisonnement de projets de toutes tailles dans le « local » sur fond de méfiance généralisée vis-à-vis du grand et du technocratique. 

2010-2019 : des changements administratifs, des mutations politiques et des turbulences sociales et démocratiques

Rien de nouveau, pourrait-on objecter ! Pas tout à fait car depuis ces derniers mois, le débat politique national est particulièrement, « liquide » donnant l’impression que nous ne sommes plus maîtres de nos destins. A contrario, une partie de la société française s’est agrippée aux ronds-points, estrades circulaires et solides, pour clamer ses émotions individuelles et collectives. 

Il est vrai que les codes ont changé lentement mais sûrement. 2010 – 2019 : presque une décennie qui nous a entraînés vers un changement plus profond que des ajustements. 

La séquence qui constitue la toile de fond de l’action publique aujourd’hui a débuté en 2010 avec l’adoption de la loi de réforme des collectivités territoriales, suivi de la réforme de la taxe professionnelle, puis en 2014 de la loi de Modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles, de la loi portant Nouvelle organisation territoriale et de la République en 2015 : une séquence ponctuée par le changement de la carte régionale, l’élargissement des périmètres intercommunaux, la mise en œuvre des métropoles et celle des communes nouvelles. 

On a fait comme si ces réformes n’allaient pas impacter la « vraie vie » ; comme si ces lois étaient avant tout une affaire de spécialistes qui trituraient les catégories juridiques et les périmètres cartographiques sans incidence sur le quotidien des Français. 

Il est évident que ces réformes ont eu des effets à la fois géographiques, institutionnels et économiques. Mais pas seulement. Les Français ont vu d’autres effets se déployer sous leurs yeux : accroissement des déserts médicaux, effacement des services de l’État dans les zones rurales, baisse de l’investissement public, extension des temps de transport centre-périphérie, repli communautaire, etc… Le quotidien a été touché. Or le quotidien est stratégique. Il est même politique. 

Voir autrement l’action publique

Et si une des réponses s’appelait décentralisation politique ou fédéralisme assumé.

Car si la novlangue parle de « 3D », les provinces, les terroirs et les territoires se porteront mieux lorsque la sphère publique aura accompli sa propre réforme, lorsque les collectivités territoriales ne s’apparenteront plus à des sous-traitants du pouvoir dit “central”, lorsque la société française sera entrée mentalement dans une culture de la subsidiarité3

C’est bien parce que les pouvoirs locaux n’ont pas écrit leur propre récit4 que la décentralisation est restée au milieu du gué et qu’elle est dans une impasse.

L’imaginaire des territoires fait France. Il ne reste plus qu’à l’activer. Les citoyens l’ont déjà compris, les acteurs locaux le pressentent. Allons-y tous !

Laurence Lemouzy

La rubrique Compte de faits, contes de fées : sous ce titre, l’Institut porte son regard sur…l’esprit des temps et des provinces

Notes
1. Lundi 2 mars 2020 au Sénat, conférence, placée sous l’égide de l’Association des professionnels des affaires publiques (APAP), présidée par Laurent Mazille, autour d’Arnaud Bazin, sénateur du Val-d’Oise et Président du comité de déontologie parlementaire du Sénat ; Karine Goulet, Régions de France ; Laurence Lemouzy, IGTD et revue Pouvoirs Locaux ; Pascal Perrineau, (Sciences Po Paris) ; Nicolas Portier, ADCF et Bernard Sabanes, président d’Elabe. Débats animés par Vanessa Williot-Bertrand.

2. Pierre Veltz, « La France des territoires, défis et promesses », Editions de l’Aube, 2019

3. V. notamment « Les mots qui font société : Libertés locales, Subsidiarité, Réciprocité », 10è Edition des Entretiens de la Gouvernance Publique, le 28 octobre 2019, à l’Académie des sciences morales et politiques

4. V notamment Caillosse J., Les « mises en scène » juridiques de la décentralisation: sur la question du territoire français, Paris, France, LGDJ-Lextenso éd., 2009, vol. 1/. et La constitution imaginaire de l’administration: recherches sur la politique du droit administratif, Paris, France, Presses universitaires de France, coll.« Les Voies du droit, ISSN 0766-6764 », 2008, vol. 1/.


 


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Par Jean-Pierre Balligand, président de l’Institut de la Gouvernance Territoriale

Le 6 janvier 2020, Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, lançait à Arras le processus de consultation territorialisé qui doit nourrir le projet de loi « décentralisation, différenciation, déconcentration » (3D) dans la perspective d’une présentation au conseil des ministres à la fin du premier semestre 2020. À cette occasion, la ministre a relié sa feuille de route aux annonces faites par le président de la République, lors du Congrès des maires, le 19 novembre 2019, à savoir que « la décentralisation devait s’assortir d’une logique d’efficacité dans la répartition des compétences, de lisibilité de l’action publique et d’une clarification des responsabilités fiscales ».

Sur le premier « D », le gouvernement souhaite « parfaire la décentralisation (…) dans les secteurs prioritaires du logement, des mobilités et de la transition écologique » ; prévoir « une dévolution du pouvoir réglementaire dans le champ des compétences déjà transférées ou susceptibles de le devenir » et développer « l’outil contractuel, la délégation de compétence et la participation à la gouvernance ». En matière de différenciation, il est question de promouvoir la différenciation sans attendre la révision constitutionnelle afin que « lorsqu’une spécificité objective le justifie, le droit puisse être adapté aux particularités du territoire national ». Par ailleurs, le gouvernement envisage « d’assouplir les conditions d’entrée dans les expérimentations locales et de renforcer l’accompagnement des collectivités territoriales dans leur conduite ». « Enfin, l’État devra poursuivre sa transformation par un vaste mouvement de déconcentration », écrit Jacqueline Gourault dans une lettre destinée aux Préfets du 13 décembre 2019.

Les actions annoncées s’apparentent peu sur le fond à un « vaste mouvement » tant elles font écho à des mesures déjà dévoilées courant 2019 : plans de relocalisation de certaines administrations hors de Paris et des grandes métropoles régionales ; déploiement du réseau France Services et de la nouvelle ANCT (Agence nationale de cohésion territoriale) qui a vu le jour le 1er janvier 2020 par un appui d’ingénierie personnalisé aux porteurs de projet.

Projet de loi « 3D », gare à l’illusion d’optique

S’engageant en 1982 dans la voie de la décentralisation, nous nous sommes arrêtés à mi-gué. Trente-huit ans après, ce qui mérite le plus d’attention dans cette affaire consiste en la différenciation. Une certaine autonomie normative des collectivités territoriale — que contient l’idée de différenciation — serait une chance pour la France et non un risque pour l’application du principe républicain d’égalité entre les citoyens même si vigilance il convient de garder. Cette évolution est logique, parce que seule elle permet de faire coïncider la théorie et la pratique de la décentralisation. Logique, parce qu’elle permet de répartir clairement les responsabilités politiques entre le niveau national et le niveau territorial. Logique, parce qu’elle permet de respecter des principes qui ne sont qu’en apparence contradictoires, l’égalité de traitement et la diversité des approches. Cependant, pour que l’affaire réussisse, il n’est pas inutile de rappeler qu’en matière de décentralisation, toute ambition implique une volonté politique forte d’aggiornamento. Et cette volonté, les élus territoriaux doivent les premiers en faire la preuve.

Renouer avec l’esprit militant de la décentralisation !

Sans doute faut-il que les égoïsmes territoriaux, les logiques de pouvoir, la morgue — même involontaire — des uns et des autres, les conservatismes de tous poils, s’effacent au bénéfice d’un processus de véritable dialogue. Du côté des élus locaux, il est temps de se faire confiance. Il est temps aussi de s’allier — l’union de l’Assemblée des maires de France, de celle des départements de France et de Régions de France à travers « Territoires unis » est de ce point de vue un bon début. Que les élus locaux aient le courage de faire les arbitrages nécessaires entre eux et de partir souder dans la négociation avec l’État. Il est temps que cessent les postures et les querelles de clochers celles-là mêmes qui ont empêché la vitalité des conférences territoriales de l’action publique (CTAP) initiées par la loi NOTRe. Les CTAP, un espace et un outil prometteur de bonne gouvernance locale, ont été malmenées — à quelques exceptions près ici et là — par des exécutifs bien en peine de coopérer et de se coordonner dans une mise en œuvre synchronisée de l’action publique à l’échelle de l’espace régional.

Par nature, l’État n’est pas généreux et il ne faut pas s’attendre à ce qu’il le soit davantage aujourd’hui qu’hier, à l’occasion du projet de loi « 3D » dont on perçoit l’emballage marketing rien qu’à le nommer. L’État aime à voir les collectivités locales divisées et leurs élus se diviser. Pendant ce temps, les collectivités sont abonnées au rang de prestataires de services ou de sous-traitants d’un État qui se délestent des compétences qu’il ne veut plus ou ne peut plus assumer.

Si l’on est de ceux qui pensent que la puissance publique est dans les territoires, alors militons pour que l’application concrète du principe de subsidiarité, le respect de l’autonomie et de la responsabilité locales, mais aussi la prise en compte de la diversité, aient désormais pleinement droit de cité. Ce processus, seul le pouvoir politique territorial uni peut l’enclencher d’une seule voix. Puisse-t-on collectivement comprendre que l’état préoccupant de la sphère publique française dans son ensemble (État et collectivités locales), comme la gravité de la crise sociale dans notre pays, exigent des réponses autres qu’homéopathiques.

Prenons au mot le Conseil d’État lui-même qui énonçait dans les conclusions de son rapport public en 1993 : « la décentralisation n’est pas un simple habillage, un prêt à porter, elle exige des habits neufs, du sur-mesure ». L’État est-il prêt ? Il faut l’espérer. Toujours est-il que les exécutifs territoriaux se doivent de l’être. Ils sont à une croisée des chemins dans l’affirmation de leur capacité à se chaîner et à « faire alliance ». Souhaitons que les militants de la décentralisation se mettent en marche.

 

J-P. B


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Le mardi 9 juillet 2019, l’Assemblée nationale a voté, en lecture définitive, la proposition de loi relative à la création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires. Un nouvel acronyme « ANCT » s’ajoute à notre paysage institutionnel.

Cette nouvelle agence a été mentionnée pour la première fois par le Président de la République à l’occasion de la Conférence nationale des territoires[1], et s’entend du souhait de mettre en place un « Etat facilitateur »[2] dans la réalisation des projets des collectivités territoriales. D’ailleurs l’issue de cette annonce, le Premier ministre Edouard Philippe a missionnée Serge Morvan, préfet et Commissaire général à l’égalité des territoires, à l’élaboration d’un rapport de préfiguration de cette agence[3].

Si cette agence a pour apparence d’être un guichet unique dans la réalisation des projets entre les collectivités territoriales et l’Etat, elle a pour autant recueilli quelques points d’achoppement dans le débat parlementaire, et notamment, dans l’organisation dans son modèle de gouvernance.

 

L’ANCT : qui ? Quoi ? Comment ?

Le calendrier exact de sa mise en service n’est pas encore clarifié mais l’Agence nationale de la cohésion des territoires est bien née, du moins législativement.

Ainsi, au regard des éléments recueillis au sein des dossiers législatifs, il est proposé aux lecteurs une présentation organique et technique de cette structure.

– Quel est le statut de cette Agence ?

La création de l’ANCT apporte un modification du Code général des collectivités territoriales notamment le Titre III du livre II de la première partie dudit code.

Ainsi, l’ANCT est un établissement public et selon le nouvel Article L. 1231-1 du CGCT : « L’Agence nationale de cohésion des territoires est une institution nationale publique, créée sous la forme d’un établissement public de l’Etat »[4].

En cette qualité, l’ANCT disposera des critères propres à la qualification des Etablissements publics, à savoir : l’autonomie (dotée de la personnalité morale) ; le rattachement à un niveau de l’administration (l’Etat) ; et la spécialité (les compétences de cette agence sont clairement énumérés et délimités).

– Quelles sont les compétences de l’ANCT ?

L’ANCT ayant le statut d’établissement public, son champ de compétence est défini dans ladite loi. Rappelons que cette structure a été créée dans le but de remplir un rôle de trait d’union entre l’Etat et les collectivités pour la réalisation de leurs projets locaux et de servir comme un guichet-unique devant soutenir une relation partenariale simplifiée et fluidifiée.

Les missions assignées étant larges, voici ci-après une liste non exhaustive de ses principales missions :

– Conduire des « programmes nationaux territoriales » ;

– Soutenir et accompagner les projets portés par les collectivités territoriales et les autres acteurs locaux à des fins d’aménagement et de cohésion des territoires, y compris les projets numériques ;

– Impulser, animer et accompagner les projets et les initiatives numériques ;

– Favoriser l’aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et ceux retenus dans le cadre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés.

– L’ANCT : une énième agence ?

La création de cette agence emporte dans son sillon le regroupement par transfert de missions d’autres agences existantes dont :

– l’intégralité de l’Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPERA) créé en 1998 et qui sera dissout ;

– pour parti :

– le CGET : à l’exception de ceux assurant les fonctions relatives à l’élaboration et au suivi de la politique de l’État en matière de cohésion des territoires ;

– l’Agence du numérique : à l’exception de ceux employés à la mission « French Tech », telle que définie par le pouvoir réglementaire.

D’autres Agences sont mentionnées mais ne feront pas l’objet d’une intégration structurelle au sein de l’ANCT mais agiront dans le contractuelle à la mise en œuvre des missions :

– l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ;

– l’Agence nationale de l’habitat (Anah) ;

– l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) ;

– le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) ;

– la Caisse des dépôts et consignations.

– Quelle est la gouvernance de cette Agence ?

Cette question permet d’opérer la transition ci-après détaillée en ce que la gouvernance a constitué un point de débat important rappelant ainsi les maux récurrents qui existent entre l’Etat et les collectivités.

Le rôle des collectivités au sein de l’ANCT : un enjeu de gouvernance

La création de cette nouvelle agence devait être limpide à la vue des réactions favorables reçues suite à l’annonce du Président de la République en 2017 lors de la 1ère Conférence nationale des territoires.

Or, le débat parlementaire a été vif à l’approche de la question de la gouvernance de cette structure. La question conflictuelle : quelle place pour les élus locaux au sein de la gouvernance de l’Agence ? Qui de l’Etat ou des collectivités doit en assurer la direction générale ?

L’achoppement provoqué aux réponses apportées met de nous en lumière les oppositions qui rassemblent Etat et collectivités sur les enjeux territoriaux. Afin de mettre en avant cette tension, il convient de rappeler que cette proposition de loi avait bénéficié de la procédure accélérée. De ce fait après un premier désaccord entre les deux assemblées lors du vote en premier lecture, le passage en Commission paritaire n’a pas suffit à résoudre cette opposition. L’Assemblée approuvant que l’Etat soit aux « commandes » en tant que financeur, le Sénat militant pour un représentant des territoires à ce poste au regard des missions confiées à cette Agence.

C’est donc la version du gouvernement qui l’a emportée. Alors comment s’organisera la gouvernance de l’ANCT ? :

– Les représentants de l’Etat auront la majorité absolue au Conseil d’administration ;

– Le reste du conseil d’administration sera constitué de représentants des collectivités territoriales, d’un député et d’un sénateur, d’un représentant de la Caisse des dépôts et de représentants du personnel.

– Les élus locaux ont obtenu deux concessions : en cas de désaccord du collège des élus sur une décision, une deuxième délibération sera possible parmi les élus locaux. Puis la présidence de l’Agence sera au bénéfice des élus locaux tandis que la direction générale sera désigné en Conseil des ministres et nommé par décret laissant toujours peser la crainte de la lévitation de l’épée Damoclès d’un pilotage « jacobin ».

Quant au financement de cette nouvelle Agence, peu d’éléments sont encore clarifiées, il pourrait être interprété qu’elle ne bénéficiera pas de financements supplémentaires, se contentant d’agréger les budgets des établissements qu’elle réunit.[5]

Résumé de la navette parlementaire

 

Dépôt de la Proposition de loi portant création d’une Agence nationale de la cohésion
des territoires , n° 002 , le 2 octobre 2018

Par M. Jean-Claude Requier (Groupe politique RDSE)

Sénateur du Lot (Occitanie)

 

 

1ère lecture au Sénat le 2 octobre 2018

Rapport n° 98 (2018-2019) de M. Louis-Jean de NICOLAY, fait au nom de la commission
de l’aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 31 octobre 2018

Texte n° 20 (2018-2019) adopté par le Sénat le 8 novembre 2018

 

 

1ère lecture à l’Assemblée nationale le 9 novembre 2018

Rapport n° 1662 de Mme Yolaine DE COURSON, fait au nom de la commission du
développement durable et de l’aménagement du territoire, déposé le 6 février 2019

Texte n° 242 modifié par l’Assemblée nationale le 12 mars 2019

 

DESSACCORD

 

 

Commission mixte paritaire, le 3 avril 2019

Rapport n° 433 (2018-2019) de M. Louis-Jean de NICOLAY, sénateur et Mme Yolaine DE COURSON, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 3 avril 2019
(numéro de dépôt à l’Assemblée Nationale : 1836)

 

DESSACCORD

 

 

Nouvelle lecture à l’Assemblée nationale le 4 avril 2019

Rapport n° 1939 de Mme Yolaine DE COURSON, fait au nom de la commission du
développement durable et de l’aménagement du territoire, déposé le 7 mai 2019

Texte n° 273 adopté par l’Assemblée nationale le 21 mai 2019

Nouvelle lecture au Sénat le 21 mai 2019

Rapport n° 561 (2018-2019) de M. Louis-Jean de NICOLAY, fait au nom de la
commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 12 juin 2019

Texte n° 115 (2018-2019) modifié par le Sénat le 20 juin 2019

 

 

Lecture définitive à l’Assemblée nationale 21 juin 2019

Rapport n° 2121 de Mme Yolaine DE COURSON, fait au nom de la commission du
développement durable et de l’aménagement du territoire, déposé le 9 juillet 2019

Texte n° 311 adopté définitivement par l’Assemblée nationale le 9 juillet 2019

 

 

 

[1] Le 18 juillet 2017, lors de la Conférence nationale des territoires, le Président de la République a annoncé la création de cette agence, annonce réitérée en novembre 2017 devant le congrès de l’Association des Maires de France. Source : Agence nationale de la cohésion des territoires – Sénat, http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl18-002.html, consulté le 11 juillet 2019.

[2] Discours du Président de la République Emmanuel Macron au 100e congrès des maires de France., https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/11/23/discours-du-president-de-la-republique-emmanuel-macron-au-100-congres-des-maires-de-france, consulté le 10 juillet 2019.

[3] Morvan Serge, « Un engagement au service des dynamiques territoriales », Rapport au Premier ministre, Juin 2018 , p. 92.

[4] Assemblée nationale, Proposition de loi portant création de l’Agence nationale de la cohésion des territoires, texte adopté, http://www.maire-info.com/upload/files/ANCT_DEF.pdf , consulté le 10 juillet 2019

[5] L’Agence nationale de la cohésion des territoires sur les fonts baptismaux, https://www.banquedesterritoires.fr/lagence-nationale-de-la-cohesion-des-territoires-sur-les-fonts-baptismaux, consulté le 10 juillet 2019.


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Synthèse de la contribution des exécutifs départementaux
du Bas-Rhin et du Haut-Rhin

 

Le mardi 29 mai 2018, les présidents des conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, Frédéric Bierry et Brigitte Klinkert, ont remis au préfet de la région Grand-Est une contribution en faveur de la création d’une collectivité territoriale à statut particulier. Ce projet est le fruit d’une concertation des deux départements, enrichie par les contributions de 13.000 personnes, recueillies par le biais d’un site d’expression citoyenne. Cette contribution est une réponse à l’interrogation initiale : quelle Alsace voulons-nous d’ici 2050 ?

 

Devenir une région multilingue et fer de lance dans la coopération transfrontalière

La collectivité territoriale à statut particulier avancée par les deux conseils départementaux est une collectivité à la fois intégrée dans l’Union européenne, au service de ses habitants et moteur d’un dynamisme économique. Le premier enjeu est de mettre en valeur la position stratégique de l’Alsace eu égard à sa position de territoire transfrontalier. À partir de l’apprentissage de l’allemand et de l’anglais dès la maternelle, les départements souhaitent élargir le bassin d’emploi aux pays germanophones, ce qui permettrait de favoriser les programmes scolaires internationaux, comme l’Abibac ou les campus européens. Cette ambition d’ouverture vers l’Europe doit passer par une amélioration de la mobilité via l’axe rhénan, les raccords ferroviaires et d’autres grands projets d’infrastructure de sorte à faire lien entre Allemagne, France et Suisse. Pour cela sont imaginés par les exécutifs locaux des dispositifs de nature à faciliter les échanges fiscaux et sociaux entre les Etats et créer une zone d’activité franco-allemande. Un autre dispositif esquissé est l’intégration des alsaciens à un marché intégré à l’espace rhénan à partir d’apprentissage transfrontaliers et de salons des métiers interétatiques.

 

Se spécialiser sur des créneaux stratégiques de l’économie de la connaissance

Un autre enjeu mis lumière par la concertation alsacienne est le renouvellement de l’économie par l’innovation et le développement de relations entre secteurs professionnels. Il s’agit de mettre en valeur les points forts de l’Alsace, dont notamment les industries automobiles et textiles, pour faire face au renouvellement de l’économie par le numérique et la robotisation de l’industrie. C’est en valorisant son expérience en la matière que l’Alsace va pouvoir tisser des liens avec le pôle technologique allemand mitoyen. À terme, il s’agirait également de mettre en place une exportation agroalimentaire dirigée vers les grands hubs européens.

 

Mettre en valeur « l’exception touristique »

Le dernier enjeu porte sur la redynamisation « intérieure » du territoire par la valorisation de la vie culturelle, des secteurs touristiques, et des atouts que comporte l‘espace alsacien. Il s’agirait ainsi de favoriser la venue de visiteurs tout en confortant les citoyens sur la qualité de leur territoire, et d’améliorer la qualité de vie de cet espace frontalier par des services privilégiés tels que les sports en plein air, le terroir et le paysage singuliers. En somme, le dernier enjeu est de rassembler la société civile alsacienne en valorisant l’attractivité territoriale.

 

Quel scenario institutionnel ?

Pour parvenir à concrétiser ces aspirations, encore faut-il définir le schéma institutionnel propice au déploiement de la future collectivité d’Alsace. Seule la collectivité à statut particulier a été retenue par les exécutifs des départements, car elle permet tout à la fois la souplesse, la solidité, la réactivité, la proximité et les objectifs de durabilité qui permettraient la réussite de ce projet. Il s’agirait donc, en application de l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958, de créer en lieu et place des deux départements une collectivité à statut particulier, analogue aux collectivités du Grand Paris, de Corse et de la métropole de Lyon. Ce protocole a été retenu comme le seul permettant de procéder à un transfert des compétences sans révision constitutionnelle. D’après l’avis du Conseil d’Etat n°393651 du 7 décembre 2017, « les dispositions particulières [propres aux collectivités à statut particulier] doivent être justifiées par les caractéristiques propres de la collectivité à statut particulier ». Les Présidents F. Bierry et B. Klinkert comptent sur la position transfrontalière de l’Alsace, son histoire, sa culture et son patrimoine, ainsi que sur l’existence d’un droit local alsacien pour justifier ces caractéristiques propres.

 

L’Alsace envisagée dans ce projet fonctionnerait comme un département, et correspondrait en ce sens aux dispositions du code général des collectivités territoriales et à la législation en vigueur relatives aux départements. Elle s’administrerait par le biais d’un organe délibérant composé de conseillers élus dans les cantons actuels et d’une commission permanente élue par ce dernier. Par la suite, le projet requerra d’institutionnaliser les spécificités de l’Euro-collectivité d’Alsace : son nom, son statut juridique, sa propre nomenclature comptable, l’articulation des droits et obligations de la nouvelle collectivité à ceux des précédentes, ses compétences élargies et les moyens financiers indispensables à leur exercice ainsi que les dispositions transitoires nécessaires à sa mise en place. Ce schéma est le seul retenu par les départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin car de nature à permettre l’octroi de compétences souhaitées par les départements et plébiscités par les citoyens au cours des concertations menées sur le terrain.

 

Pour consulter la contribution des exécutifs départementaux, merci de cliquer ici

 

 

 

Quelles compétences pour mettre en œuvre ce projet ?

La synthèse des propositions

 

Réunir insertion, formation et emploi : développer l’économie et l’agriculture de proximité 

Pour cela, doter la collectivité territoriale d’alsace :

  • des compétences départementales en matière d’insertion et d’emploi
  • d’une compétence partagé en matière de développement économique et d’agriculture, dans le cadre du chef de filât de la région et en déclinaison du SRDEII
  • de la compétence régionale en matière de formations sanitaire et médico-sociales, par transfert de compétence de la Région
  • d’une compétence d’intervention en matière d’apprentissage

 

Innover en matière d’action transfrontalière et sur le fond européen 

Pour cela, doter la collectivité territoriale d’alsace :

  • d’un champ d’intervention élargi en matière transfrontalière notamment droit d’option
  • d’une compétence de gestion et d’intervention en matière de fonds européens
  • d’une dimension transfrontalière des contrats de plan

 

Renforcer le bilinguisme au travers de l’enseignement

Pour cela, doter la collectivité territoriale d’Alsace :

  • de la compétence de recrutement des enseignants bilingues, au travers de conditions de recrutement renouvelées

 

Faciliter les mobilités

Pour cela, doter la collectivité territoriale d’alsace :

  • des compétences départementales en matière de gestion du réseau routier départemental
  • des compétences de l’État en matière de gestion des routes nationales
  • de la qualité d’autorité organisatrice en matière de mobilité
  • d’une fiscalité nouvelle concernant les poids lourds en transit

 

Promouvoir le potentiel touristique et soutenir e développement culturel et sportif du territoire

Pour cela, doter la collectivité territoriale d’alsace :

  • d’une compétence et du chef de filât de la culture scientifique
  • de la compétence « lecture publique » exercée avec des modalités élargies
  • d’une compétence et du chef de filât Inventaire du patrimoine d’Alsace
  • du chef de filât pour coordonner les initiatives publiques et privées en matière de promotion de développement et d’information touristiques en Alsace et du chef de filât en matière de tourisme pour la Destination Alsace
  • du chef de filât de la politique sportive sur le territoire

 

Améliorer le parcours et le cadre de vie des habitants

Pour cela, doter la collectivité territoriale d’alsace :

  • du chef de filât en matière d’habitat et de logement
  • du chef de filât en matière de parcours de vie des habitants

 

Positionner la collectivité territoriale d’Alsace en chef de file de la transition énergétique :

  • Donner compétence à la Collectivité territoriale d’Alsace pour l’élaboration et adoption du plan climat-air-énergie territorial en application de l’article L. 229-26 du code de l’environnement, en cohérence avec les objectifs nationaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d’efficacité énergétique et de production d’énergie renouvelable et de positionner la Collectivité territoriale d’Alsace en chef de file de la transition écologique sur son territoire

 


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Réforme constitutionnelle.
La différenciation territoriale : la singularité des territoires dans l’unité nationale

En juillet 2017, le Chef de l’Etat s’est exprimé, à deux1 reprises, devant les Parlementaires, pour présenter sa « certaine idée de la France2 »…et des territoires. Une cadence inédite annonçant, notamment, une réforme des institutions.

Moins d’un an après, et conformément au discours, le Gouvernement a élaboré un calendrier de réforme institutionnelle articulé autour de trois natures de projets de loi : ordinaire, organique et constitutionnelle.

Le premier volet de cette réforme sera constitutionnel. En effet, le projet de loi a été présenté devant le Conseil des ministres, le mercredi 3 mai 2018.

Parmi les dispositions du projet de loi constitutionnel figure celle de « Droit à la différenciation ». C’est-à-dire la reconnaissance de la diversité territoriale, formalisant ainsi le passage d’un droit à l’expérimentation déjà en vigueur pour les collectivités territoriales, à un droit à la différenciation.

L’occasion de faire un point d’étape sur cette notion méconnue mais aux enjeux réels.

Expérimentation, territorialisation, différenciation : de quoi parle-t-on ?

En 1994, l’Institut présentait une publication au titre provocateur « Vers la fin de l’Etat unitaire » qui donnait à lire autrement le rapport public du Conseil d’Etat pour l’année 1993 et qui dans ses conclusions précisait : « la décentralisation n’est pas un simple habillage, un prêt-à-porter, elle exige des habits neufs, du sur-mesure (…) »

La notion de « sur-mesure » renvoie ainsi à la prise en compte des singularités de chaque territoire pour en adapter l’habit, en l’espèce les compétences en matière de politiques publiques. La différenciation apporte-t-elle une réponse à ce « sur-mesure » territorial ?

C’est dans ce contexte que l’Institut avait conduit les premières réflexions à travers quelques interrogations ayant pour ligne directrice : est-il possible de décliner « égalité » et « diversité » sans contrarier l’unité nationale ? Peut-on encore croire à l’uniformité quand l’hétérogénéité existe partout, ou presque ?

La décentralisation est l’oeuvre d’un long processus législatif qui depuis plus de 30 ans poursuit son évolution. En effet, paradoxalement, la gouvernance territoriale n’est pas une matière immobile, et la décentralisation s’adapte au gré des transitions, des mutations de la société. C’est ainsi qu’ont émergé au fur et à mesure dans le vocabulaire de la décentralisation des notions telles que : expérimentation, territorialisation et différenciation. De quoi s’agit-il ?


• Expérimentation :

L’expérimentation législative locale est l’autorisation donnée par une loi à une collectivité territoriale d’appliquer une politique publique ne faisant pas partie de ses attributions légales, pour une période donnée.

Elle a été introduite dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 aux articles 37-1 « La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental » et article 72 al. 4 « Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental (..). »

Le droit à l’expérimentation ouvert aux collectivités n’a eu qu’un succès limité en forçant la généralisation de l’expérimentation à l’ensemble du territoire.


• Territorialisation :

La « territorialisation du droit » constitue une formulation, plutôt abstraite, car riche de diverses significations. La doctrine souligne d’ailleurs la complexité de la formulation au regard de la pratique et la conçoit de façon « allusive, prudente, indirecte, impressionniste »3.

S’il fallait la définir : il s’agirait de l’application de règles de droit distinctes selon les différentes entités territoriales au sein de la République. Autrement dit, c’est la question de l’existence de lois ou de règlements différents selon les régions ou autres circonscriptions territoriales.

Cette question de la relation entre norme et espace reste difficile à aborder dans notre cadre juridique. À l’intérieur de l’espace étatique français a longtemps prévalu une vision « unitaire et indivisible » de l’organisation normative du territoire. La même loi pour tous a été comprise comme la même loi partout.


• Différenciation :

Comme évoqué ci-dessus, le droit à l’expérimentation ouvert aux collectivités n’a eu qu’un succès limité en forçant la généralisation de l’expérimentation. Une occasion peut-être manquée pour les collectivités d’adapter mieux encore les politiques publiques aux réalités des territoires.

Aujourd’hui, il est question de franchir une étape, celle de la non généralisation pour une décentralisation affirmée.

En 2012, la revue Pouvoirs Locaux y consacrait un dossier4 anticipateur. 6 ans plus tard, les esprits semblent mûrs pour s’emparer autrement de la différenciation. Ainsi le démontrent les initiatives locales telles que la Corse ou encore les départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin.

Cette envie de singularité territoriale trouve toutefois des limites dans la puissante mythologie de l’équation Unité = Uniformité. Simultanément, le succès de la décentralisation repose sur la capacité des territoires à dépasser leurs revendications catégorielles.

Différenciation territoriale et réforme constitutionnelle 2018 : où en sommes-nous ?

Au préalable, rappelons que le Conseil d’État avait été saisi par le Premier ministre d’une demande d’avis portant, d’une part, « sur la possibilité d’attribuer des compétences différentes à des collectivités relevant d’une même catégorie » et, d’autre part, « sur la possibilité de permettre aux collectivités territoriales de déroger à des dispositions législatives ou règlementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. »5

Dans cette décision attendue, le Conseil d’Etat a rendu un avis6, pour partie, favorable estimant « qu’une telle disposition constitutionnelle donnerait davantage de libertés et de responsabilités aux collectivités territoriales pour mener une action plus efficace, grâce à des marges de manoeuvre accrues, pour innover et pour adapter les lois et règlements qui régissent l’exercice de leurs compétences aux réalités des territoires. »7

Sur les aspects en défaveur, le Conseil d’Etat se montre réticent à l’inscription, dans la Constitution, d’une disposition prévoyant que « la loi ou le règlement régissant l’exercice des compétences des collectivités peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières des collectivités d’une même catégorie ». Considérant, notamment que la rédaction se rapproche de celle de l’article 73, portant sur les départements et régions d’outre-mer, et dont les particularités résultent principalement de l’insularité et de l’éloignement géographique.

Ainsi, dans l’actuel projet de loi constitutionnel, deux modifications de l’article 72 de la Constitution sont avancées :

• 1ère modification (différenciation-adaptation) :
Le gouvernement entend ajouter que certains textes de loi peuvent « prévoir que certaines collectivités territoriales exercent des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie. »

• 2ème modification (expérimentation) :
Le gouvernement souhaite faciliter l’expérimentation normative, qui permet aux collectivités de déroger, pour une durée limitée, à des textes législatifs ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.

Alain-Joseph POULET, Direction des études

1 Discours du 3 juillet 2017 devant les Parlementaires réunis en Congrès et Discours du 17 juillet 2017 lors de la Conférence nationale des territoires
2 Charles de Gaulle, Mémoires de guerre – L’Appel : 1940-1942 (tome I), éd. Plon, Paris, 1954
3 Pouvoirs Locaux n°98, « La territorialisation du droit », 2013
4 Pouvoirs Locaux, n°93/Juin 2012, Dossier « Principe d’égalité et différenciation territoriale »
5 http://www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Avis/Selection-des-avis-faisant-l-objet-d-unecommunication-particuliere/Differenciation-des-competences-des-collectivites-territoriales-relevant-d-unememe-categorie-et-des-regles-relatives-a-l-exercice-de-ces-competences
6 CE, 7 décembre 2017, n° 393651
7 Idem


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« L’open data rapproche l’action publique des citoyens » déclarait le 17 novembre 2016 Estelle Grelier, Secrétaire d’Etat chargée des collectivités territoriales, à l’occasion des premiers Trophées pour les territoires[1].

Car oui, la transition numérique semble rendre la décision accessible à tous, les nombreuses initiatives prises notamment au niveau des collectivités tendent à le prouver : le choix du Conseil départemental du Nord de créer une base de données commune a ainsi amélioré son approche du territoire et offert une meilleure lisibilité de ses actions[2]. Le conseil départemental du Loiret, en lançant Loiret Numérique, marque clairement son choix de valoriser toutes les potentialités des différents usages du numérique pour que les collectivités du département coopèrent mieux[3].

En plus de gagner en efficacité, la solution semble même plus économique pour des résultats significatifs. Cet exemple confirme le statut du numérique comme véritable enjeu sociétal présent et à venir. Il se positionne aussi comme nouveau mode de gouvernance des territoires : archivage[4], gestion de l’eau[5], versement du RSA[6],…

 

La dépendance numérique : une piste sérieuse ?

Au delà de la volonté de rendre intelligible l’action publique et la gouvernance territoriale, la transition numérique doit nécessairement être maîtrisée par les acteurs publics, au regard de la nature des données collectées.

Si la gouvernance des territoires est amenée à se numériser davantage, les risques peuvent être nombreux : l’exemple d’une panne générale du système de données pourrait paralyser l’action publique et empêcher la bonne réception des informations nécessaires à une bonne coordination du processus de décision publique. Ce scénario laisserait imaginer une totale dépendance de la décision à la capacité numérique à moins d’initier des logiciels back-up de stockage d’urgence. Mais cette éventualité demande une capacité de maîtrise numérique.

Toutefois, le danger principal d’une numérisation de l’action publique réside dans la possibilité pour les opérateurs de se saisir des données des collectivités à des fins d’usage commercial. Il faudrait l’assurance que les collectivités puissent conserver une souveraineté sur les données mais cette garantie n’est pas acquise d’emblée. Ce nouveau mode d’administration laisserait la possibilité aux opérateurs et aux gestionnaires des logiciels d’utiliser à leurs propres fins certaines données.

Même dans un cadre d’usage exclusif de ces données par les collectivités, certaines dérives sont envisageables. Dans un souci d’amélioration des services, elles pourraient être tentées de personnaliser l’usage des données en utilisant notamment des capteurs. Si cette tâche est assumée par des opérateurs, il y a plusieurs risques majeurs, celui qu’ils se saisissent de l’opportunité pour récupérer les données et les exploiter ensuite. Il y a risque de violation des libertés individuelles si ce sont des opérateurs publics qui agissent de la sorte[7].

En effet, la bonne volonté initiale se transformerait en intrusion et en moyen de contrôle sur la vie privée. Cette possibilité a déjà fait l’objet d’une volonté de mise en application sur l’esplanade de La Défense à Paris où le géant de l’affichage publicitaire, JC Decaux, voulait installer des boîtiers afin de capter les données téléphones dans un rayon de 25 mètres. Cette initiative a déjà fait l’objet d’un refus de la part de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) puis du Conseil d’Etat[8]. Désormais, l’enjeu principal pour les collectivités n’est plus seulement de savoir se servir du numérique mais d’en assurer une réelle maîtrise et une bonne conservation des données[9].

La transition numérique dans la gouvernance territoriale, avec une mutation aussi forte et rapide, pourrait assez vite lui donner une dimension plus polémique. Le numérique passerait de transition à possible facteur de dépendance pour la décision…

 

 

                                                                                                                            Pavel REHOR

                                                                                                           Etudiant manager public à l’ISMAPP

                                                                                                    pavel.rehor@gouvernancepublique.fr

 

 

 

 

 

[1] http://www.lagazettedescommunes.com/472571/estelle-grelier-lopen-data-rapproche-laction-publique-des-citoyens/

[2] http://www.lagazettedescommunes.com/498554/nord-la-prevention-specialisee-gagne-en-visibilite-grace-a-sa-base-de-donnees-commune/

[3] http://www.magcentre.fr/126845-lagence-loiret-numerique-est-ouverte/

[4] http://www.lagazettedescommunes.com/dossiers/archives-publiques-les-enjeux-de-la-revolution-numerique/

[5] http://www.lagazettedescommunes.com/473033/vers-une-gestion-intelligente-du-reseau-deau-grace-au-big-data/

[6] https://www.nextinpact.com/news/101624-le-gouvernement-veut-dematerialiser-demandes-rsa.htm

[7] http://www.lagazettedescommunes.com/498769/lindispensable-anonymisation-des-donnees-personnelles-des-passants/

[8] http://www.lagazettedescommunes.com/490402/le-conseil-detat-interdit-le-tracage-des-mobiles-par-le-biais-des-panneaux-publicitaires/

[9] http://www.lagazettedescommunes.com/444084/maitriser-la-donnee-un-enjeu-central-pour-la-ville-intelligente/


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Introduite en mai 2016 par Vincent You, directeur de l’hôpital de Confolens (Charente) pour la rénovation de l’EHPAD qui y est attaché, la clause Molière s’est depuis installée dans le débat public. Pensée comme une mesure destinée à limiter le recours aux travailleurs détachés sur les chantiers publics, elle se concrétise par une clause ajoutée aux appels d’offres obligeant les travailleurs détachés non-francophones à être accompagnés d’un traducteur. Depuis la polémique grandit, ses détracteurs voyant en elle une mesure discriminatoire envers les étrangers, alors que ses soutiens y voient, eux, une normale mesure de préférence nationale visant à favoriser nos économies.

Dans les faits, c’est la plupart du temps par l’angle de la sécurité qu’est mise en place cette nouvelle mesure. Si cette clause est introduite sur les chantiers dont une collectivité est le maître d’œuvre, les travailleurs présents doivent, s’ils ne sont pas francophones, être accompagnés d’un traducteur agréé auprès des tribunaux[1]. La raison arguée est la bonne compréhension des consignes de sécurité sur les chantiers, même si selon Xavier Bertrand, Président du Conseil régional des Hauts-de-France, la mesure est « peut-être un peu tirée par les cheveux »[2].

Au-delà de la dimension politique de cette clause, se pose, devant son introduction et son application, certains obstacles de type juridiques et budgétaires.

Le risque de discrimination par les collectivités territoriales

Le premier obstacle qui se dresse sur son application est celui de la légalité. En effet, certains recours pourraient être lancés contre des collectivités l’utilisant, comme cela a déjà pu se produire dans la région Auvergne-Rhône-Alpes, par la demande du Préfet de région au Conseil régional. En outre, Michel Delpuech, alors Préfet de Paris et d’Ile-de-France, avait par exemple mis en garde Valérie Pécresse, Présidente de la région Ile-de-France quant à l’utilisation de telles mesures. Ce dernier prévient : « Si le Conseil régional méconnaissait ces dispositions et ces principes [de non discrimination dans les commandes publiques], je constaterais une illégalité manifeste qui me conduirait à mettre en oeuvre les voies de droit appropriées »[3]. Pour le Préfet, cette clause contrevient aux principes constitutionnels d’accès à la commande publique. Si la Région viole la loi comme il le pense, elle s’expose à un déféré préfectoral et il sera de la responsabilité du juge administratif de statuer sur la légalité de telles mesures.

Pour Vincent You, néanmoins, le risque de contentieux reste limité dans la mesure où la clause ne concerne que l’application et non l’attribution des marchés publics, une manière détournée de réaliser l’objectif de sélection des entreprises mais qui, selon certains juristes, pourrait s’avérer « payante » en cas de jugement[4].

 

La clause Molière : un enjeu aussi financier pour les collectivités

Le second obstacle réside dans le fait qu’une telle mesure demande aux collectivités concernées de vérifier que les personnels présents sur ses chantiers soient bien francophones et dans le cas où la réponse serait négative, qu’un traducteur soit présent dans les conditions prévues dans le contrat. La clause Molière pourrait donc se révéler avoir un coût important. Laurent Wauquiez, Président de la région Auvergne-Rhône-Alpes, a par exemple choisi d’affecter cinq inspecteurs à plein temps sur cette mission de contrôle[5].

Reste maintenant à déterminer l’impact que peut avoir cette mesure sur les chantiers eux-mêmes. Si, a priori, la langue d’usage n’a pas grand rapport avec les compétences des ouvriers du bâtiment, la main d’œuvre francophone et qualifiée ne se trouve pas toujours en nombre[6]. La clause Molière pourrait donc avoir un effet néfaste sur le bon déroulement des chantiers dans la mesure où ces derniers pourraient manquer de personnels compétents, et ce au-delà de toute considération financière.

Avec un fort potentiel dissuasif pour les entreprises, la clause Molière risque de continuer pendant quelques mois à faire débat. Michel Sapin, Ministre de l’Economie et des Finances a saisi ses services pour déterminer la légalité de cette dernière, et, pour l’heure, aucun juge administratif ne s’est prononcé[7]. Toutefois, comme l’affirme Fabien Renou, rédacteur en chef du Journal Le Moniteur, il y a fort à parier qu’ « à la première censure, le dispositif tombera dans les oubliettes »[8]. L’avenir de la clause reste donc incertain, particulièrement à l’heure de la création du Code de la commande publique qui se voudrait simplificateur[9].

Alan Volant

Etudiant en gouvernance des territoires à l’Université Paris-Saclay

alan.volant@gouvernancepublique.fr

[1]http://www.caissedesdepotsdesterritoires.fr/cs/ContentServer?pagename=Territoires/LOCActu/ArticleActualite&cid=1250271907762

[2]Ibid.

[3] http://www.lalibre.be/dernieres-depeches/afp/clause-moliere-le-prefet-d-idf-exhorte-pecresse-a-eviter-tout-risque-d-illegalite-manifeste-58d018b4cd705cd98e0fd760

[4] « Commande publique : clause Molière versus #TeamJuncker » La Semaine Juridique Edition Administrations et Collectivités n°29-33

[5] http://www.liberation.fr/futurs/2017/03/25/y-voir-plus-clair-dans-la-clause-moliere_1558102

[6] Ibid.

[7] http://www.lefigaro.fr/langue-francaise/actu-des-mots/2017/03/11/37002-20170311ARTFIG00092-bercy-saisi-pour-la-clause-moliere-imposant-le-francais-sur-les-chantiers.php

[8] http://www.lemoniteur.fr/articles/tartuffe-et-harpagon-34330668

[9] https://www.economie.gouv.fr/entreprises/marche-public-reforme


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La philanthropie s’entend étymologiquement comme « l’amour du genre humain » et se comprend comme l’exercice d’une action morale qui est motivée par l’envie de venir en aide à son prochain. Nous verrons que la philanthropie prend des formes et des usages nouveaux qui imposent aux pouvoirs publics de repenser la relation au don.

 

La philanthropie contemporaine, une expression des mutations sociales

Historiquement, les sociétés européennes – fortement christianisées – pratiquaient la charité où le désintéressement et une forme de « retour sur investissement » n’étaient pas forcément antinomiques.

Sécularisées, les sociétés modernes semblent vouloir poursuivre cette tradition du don. Et le numérique en est un accélérateur pour de nouveaux acteurs et de nouveaux groupements d’acteurs (voir infra).

De récentes études montrent que le recours à la donation à vocation philanthropique[1] a été, durant cette décennie, en constante augmentation. A titre d’illustration, en 2014 plus de 4.000 fondations ont été recensées contre un peu plus de 2.500 en 2011, soit une augmentation de près de 60%[2]. Ce constat est aussi la conséquence d’un cadre législatif favorable. Le législateur a accompagné l’action morale de la philanthropie par une contrepartie économique se traduisant le plus souvent par des avantages fiscaux[3]. Aussi, la crise économique de 2007-2008 confirme cette tendance internationale au recours à la philanthropie[4].

 

La philanthropie, une réalité internationale et mondialisée

Initiée dès le début du 20ème siècle sur le continent américain, le recours à la philanthropie moderne continue de séduire la scène internationale[5]. Les premières actions philanthropiques américaines au service de l’intérêt général trouvent leurs origines au travers des initiatives conduites par de « grandes familles » telles les Rockefeller, les Rosenwald dont la générosité était essentiellement dédiée au financement de « temple des savoirs » (les universités, les musées et les bibliothèques). Autre exemple américain, l’Université québécoise McGill est l’œuvre d’une opération philanthropique conduite dès 1937 par la fondation McConnell (du nom de son fondateur).

Un phénomène nouveau se constate : la philanthropie n’est plus une action individuelle au service d’un collectif mais celle d’un collectif vers un collectif, en atteste l’initiative prise par quarante milliardaires américains conduits par Warren Buffet et Bill Gates, qui ont annoncé leur intention de donner plus de la moitié de leur fortune à des œuvres caritatives et/ou philanthropiques. Cette initiative porte le nom de « The Giving Pledge »[6], littéralement : « l’engagement à donner ». Concrètement, il s’agit là de dizaines de milliards de dollars de dons pour de « bonnes causes ». Les enjeux sont donc loin d’être neutres, et interrogent sur l’avenir (et le contrôle) de ces initiatives ? Quels rôles et quelles places la sphère publique peut-elle et doit-elle prendre dans cette dynamique ? Une question d’autant plus d’actualité en France, à l’heure où certains candidats à l’élection présidentielle proposent la suppression (ou modification) de l’Impôt sur la Fortune (ISF), pourtant un dispositif efficace à l’encouragement aux dons.

L’esprit des temps traversé par des phénomènes de transitions/mutations conduit à soulever deux interrogations sur l’acte philanthropique :

1/      Quid de son positionnement eu égard à l’impôt ? Concurrence ou complémentarité ?

2/      Quid de son rôle au service de la participation citoyenne et composant une nouvelle gouvernance par la réaffirmation du principe de subsidiarité ?

 

 1/ La philanthropie : l’avenir de l’impôt ?

En cette période électorale, certains candidats à la Présidence de la République affichent leurs intentions de supprimer (ou modifier fortement) l’Impôt sur la fortune (ISF). Cette proposition n’est pas sans incidence sur la philanthropie à la française. Pourquoi ?

Le cadre fiscal en vigueur incite les particuliers – assujettis à l’ISF – à faire des dons à des structures agréées à cet effet. Si l’ISF venait à être supprimé, les particuliers, pourraient être freinés dans leur « générosité ». Cela tend à inquiéter les acteurs de la philanthropie, aux premiers rangs desquels les fondations dites abritées (sous l’égide de la Fondation de France ou de la Fondation du Patrimoine). Quelques chiffres permettent de mesurer les enjeux. Depuis la loi TEPA de 2007, toute personne qui fait un don peut déduire de son ISF à 75 % du montant versé, dans la limite de 50.000 euros (45.000 € en cas d’utilisation simultanée de la réduction pour don et de la réduction pour investissement dans les PME)[7]. En 2008, les dons ISF s’élevaient à 53 millions d’euros. Ils ont presque quadruplé en 2016, à hauteur de 200 millions d’euros comme le rapporte l’annexe du projet de loi de finances pour 2016[8].

Existence ou non de l’ISF, tout contribuable a la faculté de bénéficier de contreparties fiscales en cas de dons. Certes, les donateurs pourront toujours utiliser la réduction d’impôt sur le revenu, mais son effet défiscalisant est moins puissant (66 % des sommes versées avec une réduction maximale équivalente à 20 % du revenu imposable)[9]. Comme le précise, Max Thillaye du Boullay, conseiller en philanthropie à la fondation des Apprentis d’Auteuil, «  un don ISF est en moyenne quinze à vingt fois plus élevé qu’un don en réduction de l’impôt sur le revenu » [10].

L’avenir des actes philanthropiques, en France, demeure incertain. Dans ce contexte, plusieurs hypothèses peuvent être émises :

  • supprimer l’ISF en supprimant par voie de conséquence l’incitation fiscale;
  • supprimer l’ISF et orienter les anciens assujettis vers des incitations fiscales plus fortes sur le mode : « vous ne payez plus d’ISF  et vous orientez votre contribution à l’intérêt général par le don ».
  • distinguer l’Impôt (ISF) de la philanthropie, et concevoir une réelle politique de redistribution de la richesse par le don.

La dernière hypothèse comporte plusieurs avantages. En effet, comme le laisse percevoir le titre de cette partie, l’impôt peut se trouver mis en concurrence avec l’acte philanthropique car tous deux ont une dimension d’intérêt général mais de sources différentes : l’impôt est obligatoire, le don est volontaire.

Et si la complémentarité était la bonne voie ?

 

2/ Philanthropie et territoires : une forme de participation civique

Les dernières lois de finances confirment la baisse des dotations de l’Etat vers les collectivités territoriales. Ces dernières sont alors contraintes d’innover et de diversifier leurs ressources. Dans ce contexte, une des alternatives de financement trouve écho, par l’appel à la générosité civique. Voilà donc que les collectivités sont les nouveaux entrants dans le secteur de la philanthropie. Citons la Fondation de Lille, la Fondation Bordeaux Fraternelle et Solidaire, la Fondation Passions Alsace ou encore l’association pour une fondation de Corse.

D’ores et déjà, cet usage suscite des interrogations : une collectivité peut-elle recourir à la philanthropie ? Quels mécanismes juridiques en vigueur ? Ne sont-elles pas en contradiction avec les missions d’intérêt général dont elles disposent par nature ?

Encore assez inconnue du grand public, l’éligibilité des collectivités à recevoir des dons est prévue par le Code Général des Collectivités territoriales (art. L.2242-3 pour les communes[11], Art. L. 3213-6 pour les départements[12], Art. L. 4221-6 pour les régions[13]). Mais peuvent-elles pour autant conférer le régime fiscal incitatif accordé au secteur de la philanthropie tel que nous pouvons le voir par les initiatives privées ? Une réponse ministérielle[14] est venue répondre positivement et ainsi clarifier la situation. Les collectivités disposent de plusieurs réceptacles philanthropiques : la fondation territoriale et les fonds de dotation.

Parmi ces initiatives publiques, celle de la Fondation de la Ville de Cannes. Créée en février 2016 suite aux intempéries dévastatrices d’octobre 2015[15], la Fondation de la Ville de Cannes « permet aux particuliers et aux entreprises soucieux du développement harmonieux de la ville, de participer directement par un don à la réalisation de projets locaux d’intérêt général, utiles et concrets. L’engagement financier de donateurs et de mécènes permettra d’instaurer une véritable solidarité territoriale autour de l’identité à la fois locale et internationale de Cannes. »

N’étant plus considérée comme un « cas à part », il semble que cette philanthropie de proximité et territorialisée, initiée par les collectivités, se développe visant à permettre aux citoyens de s’approprier ou se réapproprier le territoire. Une vision innovante transformant le citoyen seul contributeur (par l’impôt) en acteur (par le don). C’est aussi la possibilité pour les donateurs de suivre concrètement l’état d’avancement des projets.

 

En conclusion,

La philanthropie et l’impôt sont bien deux outils distincts. Ceci ne signifie pas pour autant que l’un relève de la sphère publique (l’impôt) et que l’autre serait dépendant de la sphère privée (la philanthropie). Au contraire, se dessinent dans ce mouvement de « bonne gouvernance » des sociétés « connectées » des passerelles entre politiques publiques et initiatives civiques.

La philanthropie territoriale est-elle l’un des remèdes à la réconciliation Citoyen et Cité ? L’avenir le dira …

 

 

————-

[1] La transmission d’un bien matériel ou immatériel que consent une personne au profit d’une autre personne morale ou privée, et ce de manière désintéressée.

[2] Fondation de France. Centre Français des Fondations. «2001-2010 : + 60 % de fondations ! ». Etude sur les fonds et fondations en France [En ligne]. (2010). (Page consultée le 1 juillet 2015)

[3] Loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations

[4] Calixte, L. (2015) Don de Tim Cook: la vague de la philanthropie gagne aussi la France. Challenges, [en ligne] (Mars 2015) (Consulté le 1 juillet 2015).

[5] Olivier Zunz « La philanthropie en Amérique » (2012, Fayard)

[6] http://givingpledge.org/

[7] www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=E674ACA6972F9FC1EF551F8AAB195994.tpdjo09v_3?idArticle=LEGIARTI000018619171&cidTexte=LEGITEXT000006069577&dateTexte=vig

[8] www.performance-publique.budget.gouv.fr/documents-budgetaires/lois-projets-lois-documents-annexes-annee/exercice-2016/projet-loi-finances-2016-jaunes-budgetaires#.WLU-ShLhBZV

[9] www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?idArticle=LEGIARTI000018619914&cidTexte=LEGITEXT000006069577&dateTexte=vig

[10] www.lemonde.fr/argent/article/2016/04/05/la-generosite-bien-ordonnee-des-redevables-de-l-isf_4896204_1657007.html

[11] www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&idArticle=LEGIARTI000006390468

[12] www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&idArticle=LEGIARTI000027574005&dateTexte=&categorieLien=id

[13] www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&idArticle=LEGIARTI000006392301&dateTexte=&categorieLien=cid

[14] Réponse ministérielle du 8 août 2006 (JO AN Question n°91164)

[15]  www.webtimemedias.com/article/cannes-lance-un-nouvel-outil-pour-developper-le-mecenat-20160205-57684


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Le récent record atteint par la crypto-monnaie « Bitcoin » a mis en avant la technologie qui l’abrite : la blockchain (ou chaîne de blocs). Un univers technique, particulièrement complexe, et conséquemment assez obscur. Au delà de la technicité de mise en œuvre des blockchains, c’est davantage au sens et aux objectifs qu’elle propose qu’il convient de s’intéresser.

Pour qui n’est encore ni utilisateur des usages des crypto-monnaies, ni adepte convaincu de la blockchain, le succès grandissant de ces deux termes mérite d’emblée une clarification. La crypto-monnaie, comme son nom l’indique, est « une monnaie électronique circulant sur un réseau informatique dit peer-to-peer ou pair à pair (ou décentralisée) pour valider les transactions et émettre la monnaie elle-même »[1]. Sur un autre plan, la blockchain, bien qu’elle ne réponde pas à une définition identifiée, est « une technologie de stockage et de transmission d’informations, transparente, sécurisée, et fonctionnant sans organe central de contrôle »[2]. Plus simplement, il faut comprendre que le premier est un outil de paiement par monnaie virtuelle à laquelle est affectée une valeur de change, alors que le second est un protocole informatique permettant de valider les transactions de ladite monnaie virtuelle. Ainsi, la crypto-monnaie n’existe pas sans la blockchain alors que l’inverse n’est pas nécessairement vrai.

En effet, l’utilisation de la technologie blockchain se diversifie et s’extrait de plus en plus du seul champ de la finance pour intégrer des activités telles que l’agriculture, le droit, et même l’enseignement.

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Blockchain : une culture numérique de la décentralisation

Les définitions précitées font ressortir deux champs sémantiques qui ont inspiré la rédaction du présent billet : « un réseau informatique décentralisé » et « sans organe central de contrôle ».

Voilà plus de 30 ans, depuis les lois de 1982, que le terme de décentralisation ne trouvait pas une application différente de celle définissant le modèle d’organisation territoriale de la République. Or, de la même manière que l’organisation administrative d’un territoire répond à une certaine architecture, celle des réseaux numériques tend à se repenser.

Mais qu’est-ce que la décentralisation dans le cadre de la blockchain ? En informatique, un système de fichiers décentralisés (ou en réseau) est un système qui permet le partage de fichiers à plusieurs personnes au travers du réseau informatique[3].

Pas très clair ? C’est normal, et c’est la raison pour laquelle les spécialistes préfèrent l’image du « grand livre ouvert sur la place publique » dans leurs explications. Ainsi la blockchain serait comme un grand livre ouvert sur une place publique sur lequel chacun vient inscrire publiquement une action (i-e : une transaction, un contrat, etc…). De fait, sans l’accord de la majorité, personne ne peut y rectifier une page déjà écrite. Mais qui détiendrait cette majorité ? C’est ici qu’intervient le sens de l’architecture décentralisée puisque chaque action est rendue pratiquement (car aujourd’hui aucun cas n’a été recensé) infalsifiable par son fonctionnement décentralisé. Avec un système centralisé, les actions sont enregistrées dans un livre détenu par un tiers (ex : google, les banques, etc…) sur lequel repose la confiance des utilisateurs. Or à travers le système décentralisé, le livre est détenu par l’ensemble des utilisateurs, ce qui permet de se passer du tiers chargé habituellement de la validation et de l’historique des transactions.

Tout est donc question de confiance !

Le modèle décentralisé du protocole blockchain repose donc sur l’absence d’un élément central comme élément régulateur. Cette conception offre ainsi à une communauté de membres d’une blockchain la possibilité de s’affranchir d’une autorité centrale pour certifier l’exactitude d’une action.

Par transposition, la blockchain (à son apogée) rendrait envisageable de construire une confiance autrement qu’à partir des lois ou de la force d’un Etat central ou encore d’une collectivité. La particularité de cette technologie est en effet de sortir des schémas verticaux pour une totale horizontalité. Il ne s’agit pas là de remettre en question la fonction politique dans la gouvernance d’un territoire, mais au contraire de s’interroger sur la façon dont la sphère publique pourrait s’imprégner d’une telle technologie dans la rénovation de ses relations et ses services avec les administrés.

 

Blockchain et pouvoirs publics

Cette technologie en est encore à ses balbutiements mais cela n’empêche pas certains acteurs économiques à s’y intéresser de près. Il s’agit notamment de ces fameux « tiers de confiance » tels les banques ou encore certains professionnels du droit. Or, dans bien des cas, les acteurs publics agissent aussi comme tiers et pourraient, selon les évolutions prises par cette technologie, être contraints de s’y adapter.

Malgré les défis restant à relever pour le déploiement simplifié et universel d’une telle technologie, la sphère publique perçoit les évolutions prévisibles et, les expérimente déjà.

A titre d’exemples :

  • En France

Le 29 mars 2016, Emmanuel Macron, alors ministre de l’Économie, de l’Industrie et du Numérique, a annoncé, à l’occasion des Assises du financement participatif, une adaptation de la réglementation financière afin de permettre l’expérimentation de blockchains dédiées au marché des bons de caisse.

Au cours de cette conférence, Emmanuel Macron a par ailleurs annoncé la création d’une nouvelle catégorie de bons de caisse adapté au financement participatif : les minibons. Ceux-ci ont la particularité suivante[4]: « Sans préjudice des dispositions de l’article L. 223-4 du Code monétaire et financier, l’émission et la cession de minibons peuvent également être inscrites dans un dispositif d’enregistrement électronique partagé permettant l’authentification de ces opérations, dans des conditions, notamment de sécurité, définies par décret en Conseil d’Etat. »

La porte à l’utilisation de la blockchain est entre-ouverte.

  • Royaume-Uni : Le gouvernement et sa division des Services Gouvernementaux Numériques, GDS (Government Digital Services), ont exploré la façon d’utiliser la technologie de la blockchain en tant que registre numérique. Les registres gouvernementaux traitent des données telles que des renseignements sur le cadastre, des données d’entreprise et des informations d’immatriculation de véhicules. Les données contenues dans ces registres peuvent être sensibles, et ont besoin d’avoir des niveaux élevés d’intégrité, car beaucoup concernent des entités juridiques. Afin de maintenir cette intégrité, les GDS envisagent d’utiliser la blockchain comme possible protocole pour ces registres. Le Bureau du Gouvernement pour la Science britannique a publié un rapport détaillé intitulé « La technologie des registres distribués : au-delà de la chaîne de blocs » (“Distributed Ledger Technology: beyond blockchain”)[5].
  • États-Unis : L’administration a accordé 3 millions de dollars aux chercheurs pour examiner les utilisations de crypto-monnaies, y compris leur application aux « contrats intelligents » (smart contracts). Les contrats intelligents transforment un contrat standard en un programme exécutable sur la base de règles qui, une fois appliquées, exécutent ensuite les différentes dispositions du contrat tout au long de son cycle de vie. Le gouvernement souhaitait connaître comment les contrats intelligents pouvaient modifier la façon dont se déroulent les transferts financiers (tels que l’impôt, d’autres financements). En effet, chaque séquence est enregistrée et horodatée dans la blockchain, ce qui lui assure sa propre intégrité, le cryptage la rendant inviolable.
  • Singapour : Le gouvernement et l’Autorité Monétaire de Singapour (MAS), ont investit près de 225 millions de dollars en « FinTech » (technologie financière) et en innovation, dont une partie concerne l’utilisation de la technologie de la blockchain pour un stockage sécurisé des données[6].
  • Tunisie : Le gouvernement utilise la technologie de la blockchain pour améliorer l’accessibilité aux services financiers pour tous les citoyens[7].
  • Estonie : un programme « e-residence » a été établi pour permettre à quiconque dans le monde entier de demander à devenir e-résident de l’Estonie (pour y implanter une entreprise, par exemple). Les résidents obtiennent leur carte d’identité numérique avec une clé cryptographique afin de signer des documents numériques en toute sécurité, le tout en supprimant la nécessité d’une signature manuelle sur les formulaires gouvernementaux. De cette façon, les citoyens estoniens à part entière peuvent voter et voir quelles sont les données détenues par le gouvernement à leur sujet ; qui y a accédé et pour quelles raisons[8].

 

La blockchain : un protocole informatique, une culture décentralisée et fondée sur la confiance entre les parties prenantes

En conclusion, le concept de cette technologie distribuée ou décentralisée représente un possible bouleversement de nos usages personnels, professionnels et même citoyen. Toutefois, l’engouement médiatique incontestable, décuplé par le succès (spéculatif) du Bitcoin, a créé une forme de « buzz » autour de la blockchain qu’il convient de nuancer. En effet, la technologie blockchain a encore besoin de temps : pour se simplifier, pour se déployer, pour créer ses propres usages et écosystèmes.

En revanche, si le temps d’une émancipation globalisée de la blockchain n’a pas encore sonné, il convient de retenir que les phases expérimentales sont lancées et pour reprendre une citation de Bill Gates : « On surestime toujours le changement à venir dans les deux ans, et on sous-estime le changement des dix prochaines années. Ne vous laissez pas bercer par l’inaction»[9].

 

Alain-Joseph Poulet
Pôle Droit & Gouvernance IGTD
Doctorant Droit – Paris Dauphine
Mail : juris@gouvernancepublique.fr

[1] https://fr.wikipedia.org/wiki/Crypto-monnaie

[2] https://blockchainfrance.net/decouvrir-la-blockchain/c-est-quoi-la-blockchain/

[3] https://fr.wikipedia.org/wiki/Syst%C3%A8me_de_fichiers_distribu%C3%A9

[4]https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=5391A6236F27AAE736F68CF13B0C1A5F.tpdila11v_2?cidTexte=JORFTEXT000032465520&dateTexte=&oldAction=rechJO&categorieLien=id&idJO=JORFCONT000032465291ggh

[5] https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/492972/gs-16-1-distributed-ledger-technology.pdf

[6] http://www.lefigaro.fr/flash-eco/2016/11/16/97002-20161116FILWWW00119-singapour-va-lancer-une-plateforme-blockchain.php

[7] http://www.usine-digitale.fr/article/la-tunisie-pionniere-sur-la-blockchain.N373061

[8] http://convention-s.fr/wp-content/uploads/2016/12/EN-ESTONIE-_-BLOCKCHAIN-EN-PASSE-DE-REMPLACER-LES-NOTAIRES-_.pdf

[9] Gates, B., Myhrvold, N., & Rinearson, P., 1996. The road ahead (2nd ed.). New York ; London: Penguin Books.


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