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Par Jean-Pierre Balligand, président de l’Institut de la Gouvernance Territoriale

Le 6 janvier 2020, Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, lançait à Arras le processus de consultation territorialisé qui doit nourrir le projet de loi « décentralisation, différenciation, déconcentration » (3D) dans la perspective d’une présentation au conseil des ministres à la fin du premier semestre 2020. À cette occasion, la ministre a relié sa feuille de route aux annonces faites par le président de la République, lors du Congrès des maires, le 19 novembre 2019, à savoir que « la décentralisation devait s’assortir d’une logique d’efficacité dans la répartition des compétences, de lisibilité de l’action publique et d’une clarification des responsabilités fiscales ».

Sur le premier « D », le gouvernement souhaite « parfaire la décentralisation (…) dans les secteurs prioritaires du logement, des mobilités et de la transition écologique » ; prévoir « une dévolution du pouvoir réglementaire dans le champ des compétences déjà transférées ou susceptibles de le devenir » et développer « l’outil contractuel, la délégation de compétence et la participation à la gouvernance ». En matière de différenciation, il est question de promouvoir la différenciation sans attendre la révision constitutionnelle afin que « lorsqu’une spécificité objective le justifie, le droit puisse être adapté aux particularités du territoire national ». Par ailleurs, le gouvernement envisage « d’assouplir les conditions d’entrée dans les expérimentations locales et de renforcer l’accompagnement des collectivités territoriales dans leur conduite ». « Enfin, l’État devra poursuivre sa transformation par un vaste mouvement de déconcentration », écrit Jacqueline Gourault dans une lettre destinée aux Préfets du 13 décembre 2019.

Les actions annoncées s’apparentent peu sur le fond à un « vaste mouvement » tant elles font écho à des mesures déjà dévoilées courant 2019 : plans de relocalisation de certaines administrations hors de Paris et des grandes métropoles régionales ; déploiement du réseau France Services et de la nouvelle ANCT (Agence nationale de cohésion territoriale) qui a vu le jour le 1er janvier 2020 par un appui d’ingénierie personnalisé aux porteurs de projet.

Projet de loi « 3D », gare à l’illusion d’optique

S’engageant en 1982 dans la voie de la décentralisation, nous nous sommes arrêtés à mi-gué. Trente-huit ans après, ce qui mérite le plus d’attention dans cette affaire consiste en la différenciation. Une certaine autonomie normative des collectivités territoriale — que contient l’idée de différenciation — serait une chance pour la France et non un risque pour l’application du principe républicain d’égalité entre les citoyens même si vigilance il convient de garder. Cette évolution est logique, parce que seule elle permet de faire coïncider la théorie et la pratique de la décentralisation. Logique, parce qu’elle permet de répartir clairement les responsabilités politiques entre le niveau national et le niveau territorial. Logique, parce qu’elle permet de respecter des principes qui ne sont qu’en apparence contradictoires, l’égalité de traitement et la diversité des approches. Cependant, pour que l’affaire réussisse, il n’est pas inutile de rappeler qu’en matière de décentralisation, toute ambition implique une volonté politique forte d’aggiornamento. Et cette volonté, les élus territoriaux doivent les premiers en faire la preuve.

Renouer avec l’esprit militant de la décentralisation !

Sans doute faut-il que les égoïsmes territoriaux, les logiques de pouvoir, la morgue — même involontaire — des uns et des autres, les conservatismes de tous poils, s’effacent au bénéfice d’un processus de véritable dialogue. Du côté des élus locaux, il est temps de se faire confiance. Il est temps aussi de s’allier — l’union de l’Assemblée des maires de France, de celle des départements de France et de Régions de France à travers « Territoires unis » est de ce point de vue un bon début. Que les élus locaux aient le courage de faire les arbitrages nécessaires entre eux et de partir souder dans la négociation avec l’État. Il est temps que cessent les postures et les querelles de clochers celles-là mêmes qui ont empêché la vitalité des conférences territoriales de l’action publique (CTAP) initiées par la loi NOTRe. Les CTAP, un espace et un outil prometteur de bonne gouvernance locale, ont été malmenées — à quelques exceptions près ici et là — par des exécutifs bien en peine de coopérer et de se coordonner dans une mise en œuvre synchronisée de l’action publique à l’échelle de l’espace régional.

Par nature, l’État n’est pas généreux et il ne faut pas s’attendre à ce qu’il le soit davantage aujourd’hui qu’hier, à l’occasion du projet de loi « 3D » dont on perçoit l’emballage marketing rien qu’à le nommer. L’État aime à voir les collectivités locales divisées et leurs élus se diviser. Pendant ce temps, les collectivités sont abonnées au rang de prestataires de services ou de sous-traitants d’un État qui se délestent des compétences qu’il ne veut plus ou ne peut plus assumer.

Si l’on est de ceux qui pensent que la puissance publique est dans les territoires, alors militons pour que l’application concrète du principe de subsidiarité, le respect de l’autonomie et de la responsabilité locales, mais aussi la prise en compte de la diversité, aient désormais pleinement droit de cité. Ce processus, seul le pouvoir politique territorial uni peut l’enclencher d’une seule voix. Puisse-t-on collectivement comprendre que l’état préoccupant de la sphère publique française dans son ensemble (État et collectivités locales), comme la gravité de la crise sociale dans notre pays, exigent des réponses autres qu’homéopathiques.

Prenons au mot le Conseil d’État lui-même qui énonçait dans les conclusions de son rapport public en 1993 : « la décentralisation n’est pas un simple habillage, un prêt à porter, elle exige des habits neufs, du sur-mesure ». L’État est-il prêt ? Il faut l’espérer. Toujours est-il que les exécutifs territoriaux se doivent de l’être. Ils sont à une croisée des chemins dans l’affirmation de leur capacité à se chaîner et à « faire alliance ». Souhaitons que les militants de la décentralisation se mettent en marche.

 

J-P. B


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« L’open data rapproche l’action publique des citoyens » déclarait le 17 novembre 2016 Estelle Grelier, Secrétaire d’Etat chargée des collectivités territoriales, à l’occasion des premiers Trophées pour les territoires[1].

Car oui, la transition numérique semble rendre la décision accessible à tous, les nombreuses initiatives prises notamment au niveau des collectivités tendent à le prouver : le choix du Conseil départemental du Nord de créer une base de données commune a ainsi amélioré son approche du territoire et offert une meilleure lisibilité de ses actions[2]. Le conseil départemental du Loiret, en lançant Loiret Numérique, marque clairement son choix de valoriser toutes les potentialités des différents usages du numérique pour que les collectivités du département coopèrent mieux[3].

En plus de gagner en efficacité, la solution semble même plus économique pour des résultats significatifs. Cet exemple confirme le statut du numérique comme véritable enjeu sociétal présent et à venir. Il se positionne aussi comme nouveau mode de gouvernance des territoires : archivage[4], gestion de l’eau[5], versement du RSA[6],…

 

La dépendance numérique : une piste sérieuse ?

Au delà de la volonté de rendre intelligible l’action publique et la gouvernance territoriale, la transition numérique doit nécessairement être maîtrisée par les acteurs publics, au regard de la nature des données collectées.

Si la gouvernance des territoires est amenée à se numériser davantage, les risques peuvent être nombreux : l’exemple d’une panne générale du système de données pourrait paralyser l’action publique et empêcher la bonne réception des informations nécessaires à une bonne coordination du processus de décision publique. Ce scénario laisserait imaginer une totale dépendance de la décision à la capacité numérique à moins d’initier des logiciels back-up de stockage d’urgence. Mais cette éventualité demande une capacité de maîtrise numérique.

Toutefois, le danger principal d’une numérisation de l’action publique réside dans la possibilité pour les opérateurs de se saisir des données des collectivités à des fins d’usage commercial. Il faudrait l’assurance que les collectivités puissent conserver une souveraineté sur les données mais cette garantie n’est pas acquise d’emblée. Ce nouveau mode d’administration laisserait la possibilité aux opérateurs et aux gestionnaires des logiciels d’utiliser à leurs propres fins certaines données.

Même dans un cadre d’usage exclusif de ces données par les collectivités, certaines dérives sont envisageables. Dans un souci d’amélioration des services, elles pourraient être tentées de personnaliser l’usage des données en utilisant notamment des capteurs. Si cette tâche est assumée par des opérateurs, il y a plusieurs risques majeurs, celui qu’ils se saisissent de l’opportunité pour récupérer les données et les exploiter ensuite. Il y a risque de violation des libertés individuelles si ce sont des opérateurs publics qui agissent de la sorte[7].

En effet, la bonne volonté initiale se transformerait en intrusion et en moyen de contrôle sur la vie privée. Cette possibilité a déjà fait l’objet d’une volonté de mise en application sur l’esplanade de La Défense à Paris où le géant de l’affichage publicitaire, JC Decaux, voulait installer des boîtiers afin de capter les données téléphones dans un rayon de 25 mètres. Cette initiative a déjà fait l’objet d’un refus de la part de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) puis du Conseil d’Etat[8]. Désormais, l’enjeu principal pour les collectivités n’est plus seulement de savoir se servir du numérique mais d’en assurer une réelle maîtrise et une bonne conservation des données[9].

La transition numérique dans la gouvernance territoriale, avec une mutation aussi forte et rapide, pourrait assez vite lui donner une dimension plus polémique. Le numérique passerait de transition à possible facteur de dépendance pour la décision…

 

 

                                                                                                                            Pavel REHOR

                                                                                                           Etudiant manager public à l’ISMAPP

                                                                                                    pavel.rehor@gouvernancepublique.fr

 

 

 

 

 

[1] http://www.lagazettedescommunes.com/472571/estelle-grelier-lopen-data-rapproche-laction-publique-des-citoyens/

[2] http://www.lagazettedescommunes.com/498554/nord-la-prevention-specialisee-gagne-en-visibilite-grace-a-sa-base-de-donnees-commune/

[3] http://www.magcentre.fr/126845-lagence-loiret-numerique-est-ouverte/

[4] http://www.lagazettedescommunes.com/dossiers/archives-publiques-les-enjeux-de-la-revolution-numerique/

[5] http://www.lagazettedescommunes.com/473033/vers-une-gestion-intelligente-du-reseau-deau-grace-au-big-data/

[6] https://www.nextinpact.com/news/101624-le-gouvernement-veut-dematerialiser-demandes-rsa.htm

[7] http://www.lagazettedescommunes.com/498769/lindispensable-anonymisation-des-donnees-personnelles-des-passants/

[8] http://www.lagazettedescommunes.com/490402/le-conseil-detat-interdit-le-tracage-des-mobiles-par-le-biais-des-panneaux-publicitaires/

[9] http://www.lagazettedescommunes.com/444084/maitriser-la-donnee-un-enjeu-central-pour-la-ville-intelligente/


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Dimanche 4 décembre 2016, les Italiens sont appelés aux urnes pour s’exprimer dans le cadre d’un référendum portant révision de la Constitution du 1 janvier 1948. Examinons la question à laquelle il leur est proposé de répondre :

Approuvez-vous le texte de la loi constitutionnelle sur les « dispositions pour dépasser le bicamérisme, sur la réduction du nombre des parlementaires, sur la maîtrise des coûts de fonctionnement des institutions, sur la suppression de la Cnel et sur la révision du titre V de la deuxième partie de la constitution », tel qu’approuvé par le Parlement et publié dans le no 88 de la Gazzetta ufficiale du 15 avril 2016 ? »

Ce référendum s’inscrit dans un processus de réformes initié par Matteo Renzi, Président du Conseil italien, dès son arrivée au pouvoir en 2014. Si la France était, parallèlement, traversée par un vent de réformes territoriales, l’Italie n’était pas en reste et s’apprêtait à vivre la « Renzimania ». Les réformes évoquées sous le Gouvernement « Renzi » sont multiples :

  • Economiques : à travers le « jobs act » ;
  • Fiscales : suppression de l’impôt foncier et de la taxe d’habitation sur la résidence principale et la réduction de l’impôt pour les bas revenus et d’allègement en faveur des entreprises ;
  • Et d’ordre constitutionnelle.

A quelques jours du vote référendaire, examinons le contenu de la reforme constitutionnelle proposée :

Le contexte politique : le phénomène « Renzimania »

Aucune surprise dans la démarche. En effet, ironie ou sens de l’humour, c’est devant le Sénat en février 2014, que l’ancien maire de Florence, Matteo Renzi, annonçait ses ambitions de réformes devant contribuer au renouveau économique et social de la péninsule italienne. Et parmi ces réformes, figurait la modernisation de l’institution sénatoriale dans sa forme actuelle, jugeant le processus législatif (« fabrique de la loi ») trop lent.

Il affirmait en ces termes « vouloir être le dernier Premier ministre à demander la confiance du Sénat ». Un discours audacieux pour celui qui ne disposait même pas de l’âge légal pour siéger au Sénat (celui-ci étant fixé à 40 ans et n’en ayant que 39 ans alors).

Pour l’accompagner dans cette modernisation c’est une jeune avocate Maria Elena Boschi qui sera nommée, en février 2014, « ministre pour les Réformes constitutionnelles et les Relations avec le Parlement ». Au regard des vifs débats parlementaires, il aura fallu presque 2 ans pour convaincre de l’opportunité de la réforme : le 12 avril 2016, la « loi Boschi » ou « Renzo-Boschi » est adoptée définitivement… enfin presque. Une victoire pour Président du Conseil qui avait fait de cette réforme une de ses priorités : « la mère de toutes les réformes ». « Si nous la faisons, alors nous aurons réussi notre tournant » [1]. M. Renzi veut être celui qui changera définitivement (jusqu’à la prochaine réforme) le cadre institutionnel de l’Italie.

Malgré le vote parlementaire, la loi n’est pas encore définitive et son entrée en vigueur est suspendue au vote référendaire. Cela, en raison de la nature constitutionnelle de la loi et conséquemment des règles de majorités applicables.

Ces règles sont définies à l’article 138 de la Constitution italienne [2] du 1er janvier 1948:

« Les lois de révision de la Constitution et les autres lois constitutionnelles sont adoptées par chaque chambre au moyen de deux délibérations successives à un intervalle de trois mois au moins et elles sont approuvées, au second tour de scrutin, à la majorité absolue des membres de chaque chambre.

Ces lois sont soumises à un référendum populaire lorsque, dans les trois mois suivant leur publication, un cinquième des membres d’une chambre ou cinq cent mille électeurs ou cinq conseils régionaux en font la demande. La loi soumise à un référendum n’est pas promulguée si elle n’est pas approuvée à la majorité des suffrages valablement exprimés.

Il n’y a pas lieu de procéder à un référendum si la loi a été approuvée au second tour de scrutin par chacune des deux chambres à la majorité des deux tiers de ses membres. »

En l’espèce, la loi « Boschi » a été adoptée à la majorité absolue (moitié des voix plus une) manquant ainsi la majorité qualifiée des deux tiers du Parlement pour passer outre le référendum. Ainsi, en application de l’article 138, la procédure de référendum a été ouverte à la demande des membres du Parlement réunissant au moins les un cinquième des membres d’une Chambre (et en l’espèce le seuil des 1/5ème était atteint dans les deux Chambres). [3]

La lecture de la question posée au peuple italien fait apparaître les principales dispositions contenues dans cette loi de réforme constitutionnelle dont il convient d’en présenter les détails ci-après.

 

Les dispositions de la loi constitutionnelle soumises au référendum

1. Vers la fin du « bicamérisme parfait »

En Italie, le processus législatif s’articule autour d’un Parlement composé par la Chambre des députés (l’équivalent de l’Assemblée nationale) et par le Sénat. L’organisation du Parlement est dite « parfaite » ou « paritaire », en ce sens que les deux chambres disposent des mêmes compétences. En pratique, cela se traduit par l’obligation qu’un texte de loi soit examiné à tour de rôle par les députés et par les sénateurs. Une procédure également connue sous les termes de « navette parlementaire ».

Mais si l’organisation du Parlement italien est « parfaite », pourquoi la modifier ? L’objectif affiché par Matteo Renzi est triple :

  • simplifier la vie politique,
  • réduire les coûts
  • garantir plus de stabilité politiqu

Cela passerait donc par une révision de l’organisation du Parlement, et donc des relations entre les deux Chambres, qui vise à rendre la « fabrique de la loi » plus efficiente permettant une adoption des textes dans des délais plus courts.

En pratique, le passage d’un bicamérisme parfait en un bicamérisme imparfait induit l’introduction de la notion de différenciation parlementaire et l’idée que les deux Chambres n’ont pas la nécessité d’intervenir égalitairement dans toute la fabrication d’un texte de loi.

Par ailleurs, la forme actuelle du Parlement (bicamérisme parfait) présente des contraintes politiques. En effet, à considérer que les deux Chambres ont les mêmes compétences, un gouvernement ne pourrait survivre sans majorité en leur sein.

Pour les militants du « NON » (rejet du référendum), la modification de l’organisation parlementaire n’aurait aucun sens et aucun impact financier.

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2. La modernisation du Sénat

La fin annoncée du bicamérisme parfait modifie donc le rôle du Parlement. Mais de quelle manière ? C’est sur le Sénat que le président du Conseil a porté son dévolu sans pour autant le supprimer puisqu’il conserve sa dénomination actuelle : il Senato della Republica.

Réduction du nombre de parlementaires. Qui et combien ?

Le Sénat dans sa forme actuelle compte 321 sénateurs élus au suffrage universel direct dans un cadre régional. Cette réforme propose une révision majeure de l’institution dont [4] :

  • La réduction du nombre de sénateurs de 321 à 100 :
    • 95 élus régionaux (la durée du mandat des sénateurs coïncide avec celle des organes des institutions locales à partir de laquelle ils ont été élus)
    • 5 nommés par le gouvernement (ces cinq derniers seront élus pour sept ans, le temps du mandat présidentiel) ;
  • L’indemnité des sénateurs est supprimée ;
  • En terme de compétences :
    • Le Sénat ne votera plus la confiance du Gouvernement ;
    • Le Sénat n’aura plus de compétences en matière d’Etat d’urgence, ou de guerre ;
    • Il conserve toutefois des pouvoirs législatifs dans les domaines suivants :
      • Les rapports entre l’Etat, l’Union Européenne et les territoires ;
      • Sur les textes modifiant les compétences régionales ;
      • Pour les lois de révision de la Constitution ;
      • Pour les lois relatives aux référendum populaire
      • Pour les lois qui déterminent les règles électorales, les organes et les fonctions fondamentales des communes et des Métropoles et les groupements de communes.

Dans ce contexte, la Chambre des députés deviendra l’unique assemblée législative.

Réduction des coûts institutionnels : l’exemple de la suppression de la CNEL

Poursuivant une logique de réduction des coûts de fonctionnement des institutions, le Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (Conseil National de l’Economie et du Travail, l’équivalent du CESE) sera supprimé. Le CNEL est un organisme consultatif du gouvernement, du Parlement, des Régions et des Provinces autonomes, auxquelles il fournit, sur demande, des avis en matière économique et sociale. Le CNEL a été institué par l’article 99 de la Constitution italienne en janvier 1957 ; et son activité est encadrée par la loi n° 936 de 1986 et par la loi n° 383 de 2000.

Le CNEL exprime des avis demandés par les dites Institutions et offre des propositions et des avis sur la législation nationale et régionale, en matière de législation économique et sociale.

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3. La révision du titre V de la deuxième partie de la constitution : suppression des « province » (nos départements)

Le titre V de la Constitution italienne du 1er janvier 1948 est consacré aux dispositions relatives à l’organisation territoriale de la République italienne et sur les statuts des collectivités territoriales. Ce titre s’intitule les « régions, provinces, communes ».

Ainsi, comme en France, l’organisation territoriale de la République italienne repose sur des échelons administratifs disposant de compétences propres, voire pour certains de pouvoirs législatifs.

A titre de rappel, l’Italie est composé de 20 régions [5] dont 15 dites à statut normal et 5 régions autonomes dites à statut particulier. La réforme, objet du référendum, ne concerne d’ailleurs pas les 5 régions autonomes que sont : Val-d’Aoste, Trentin-Haut-Adige, Frioul-Vénétie Julienne, Sicile, Sardaigne.

Ainsi, la loi « Boschi » prévoit une disposition majeure relative à l’organisation territoriale de la République italienne à savoir : la suppression des « province ». Les Provinces pourraient avoir pour équivalence en France les départements. Dans ce contexte, l’article 114 de la Constitution serait ainsi modifié :

« La République se compose des communes, des villes métropolitaines, des régions et de l’État.

Les communes, les villes métropolitaines et les régions sont des entités autonomes ayant un statut, des pouvoirs et des fonctions propres, conformément aux principes établis par la Constitution. Rome est la capitale de la République. Son statut est réglé par la loi de l’État. »

Conséquemment les termes de « Province » sont abrogés aux articles 118 et 119 de la Constitution.

Quelles conséquences sur les collectivités territoriales ?

L’impact de cette suppression n’est pas neutre puisqu’elle vient redéfinir les compétences entre les collectivités restantes, ainsi que renforcer le rôle de l’Etat. D’ailleurs, il est intéressant de noter que la réforme prévoit une révision quasi intégrale de l’article 117 de la Constitution qui définit la répartition de compétences législatives entre les Régions et l’Etat. La réécriture de cet article se traduit par un renforcement certain de l’Etat central.

En effet, la réforme abolit la notion de « compétences concurrentes » et transfère à l’Etat des compétences jusqu’alors partagées (concurrentes) avec les régions. Parmi celles-ci, l’Etat devient seul compétent sur[6] :

  • La coordination des finances publiques et le système d’imposition; La péréquation des ressources financières ;
  • Les règles de procédure administrative et la réglementation de la fonction publique visant à assurer l’uniformité sur le territoire national ;
  • Les dispositions générales et communes pour la protection en matière de santé, pour les politiques sociales et pour la sécurité alimentaire
  • Les dispositions générales et communes pour l’éducation; le système éducatif; l’enseignement universitaire et la planification stratégique de la recherche scientifique et technologique;
  • Le scrutin électoral, les organes et les fonctions fondamentales des municipalités et des villes métropolitaines; ainsi que sur les dispositions relatives aux formes de regroupements communaux ;
  • La sécurité sociale, y compris les pensions complémentaires ; la protection et la sécurité d’emploi; les politiques du marché du travail ; les dispositions générales et communes sur la formation professionnelle ;
  • La protection et la valorisation du patrimoine culturel; l’environnement et l’écosystème; le droit du sport; les dispositions générales et communes sur les activités culturelles et le tourisme ;
  • Les dispositions générales et communes sur la production, le transport national de l’énergie et la distribution ;
  • Les infrastructures stratégiques des grands réseaux de transport, des ports et des aéroports civils d’intérêt national et international.

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4. Les autres dispositions de la réforme constitutionnelle

L’expression de la démocratie

L’article 71 de la Constitution confère au peuple italien un pouvoir législatif à travers l’«initiative législative ». Ce droit permet à 50.000 citoyens signataires de proposer un texte de loi.

La réforme constitutionnelle modifie le présent article qui élève le seuil des signataires qui passe de 50.000 à 150.000 citoyens.

Le référendum

Deux nouvelles catégories de référendum sont créées :

– le référendum « propositivo » : délibératif ;

– le référendum « di indirizzo » : pour avis/consultation.

Pour décider des modalités et des effets de ces modes de consultations citoyennes, il faudra, dans un premier temps, une loi constitutionnelle puis, dans un second temps, une loi ordinaire.

L’élection du président de la République

Les modalités d’élection du président de la République sont modifiées comme suit :

  • Participeront seulement à l’élection, les députés et sénateurs ;
  • Les règles de quorum sont modifiées :
    • Majorité des deux tiers des votants pour les trois premiers scrutins,
    • Majorité des trois cinquièmes des votants à partir du quatrième scrutin,
    • Majorité des trois cinquièmes des votants à partir du septième scrutin.

Le président de la République pourra dissoudre uniquement la Chambre des députés, et non plus le Sénat. Le président de la Chambre des députés devient suppléant du président de la République en cas d’incapacité de ce dernier.

Les enjeux de la réforme constitutionnelle

L’exercice soumis à l’appréciation démocratique présente bien des enjeux. Le premier, et plus apparent, c’est un enjeu historique. Ce référendum constitutionnel sera le 3ème en 15 ans, les deux derniers datant de 2001 [7] et 2006 [8]. Le second porte sur l’issue même du référendum.

Si, le « Oui » l’emporte, alors ce référendum constituera l’une des plus importantes modifications institutionnelles depuis la fin de la monarchie italienne.

Aussi, ce référendum pose comme autre enjeu, « l’équilibre parlementaire » permettant d’apporter, enfin, une réponse à une fabrique de la loi pesante et immobilisante. Concrètement, il s’agira par cette réforme de transformer le « Sénat de la République » par un « Sénat des Régions ».

Toutefois, selon Carlo Rapicavoli, directeur général de la Province de Treviso :

« La révision du titre V apporte avec elle de nombreuses contradictions. Elle n’a pas clarifiée ou résolue les principales questions critiques découlant de la réforme de 2001. Elle consacre le retour de l’Etat, donnant aux relations entre les autorités nationales et locales un tournant clairement centraliste. La réforme limite le pouvoir législatif des régions et n’apporte pas d’éléments de clarté dans la répartition des compétences entre les collectivités et l’Etat. Elle supprime ainsi un chemin lent et difficile de la décentralisation administrative et renforce le renouveau de la centralisation. Elle perpétue et renforce une différenciation claire entre les territoires – régions spéciales et normales-. Enfin, elle trahit et contredit le principe fondamental de notre droit consacré par l’art. 5 [9] de notre Constitution. » [10]

Vers un parlementarisme différencié en France

En 2015, déjà le blog de l’IGTD abordait cette notion de « fabrique de la loi » en France puisqu’en 2008, François Fillon, Premier ministre, avait informé, dans la circulaire du 29 février 2008 relative à l’application des lois, que « chaque disposition législative qui demeure inappliquée est une marque d’irrespect envers la représentation nationale et de négligence vis-à-vis de nos concitoyens ». De cet acte, une forme d’obligation de résultats engageait ses ministres. En effet, la circulaire prévoyait, et le prévoit toujours, la publication tous les 6 mois sur le site www.legifrance.gouv.fr des bilans de l’application des lois. Le dernier bilan en ligne (au 30 juin 2015) fait état que seul 70% des décrets d’application ont été effectifs et publiés par le gouvernement. Le calcul est rapide, 30% des textes de lois sont encore dans l’attente de publication, et restent donc inapplicables. Les raisons de cette attente sont diverses, comme l’explique Philippe Bas, président de la Commission des lois du Sénat, « lorsque la publication des décrets se fait attendre, c’est en général que le compromis politique qui a été trouvé n’est pas applicables dans les faits. […]. Il arrive aussi que des décrets ne soient pas pris pour des questions de budget ».[11]

Depuis cette circulaire, la problématique reste inchangée et le temps législatif et son application demeurent longs. Sans doute, contrebalancer cette tendance est devenu un enjeu majeur. Le Président de la République François Hollande a, quant à lui, fait le choix d’un classement officieux de ses ministres.[12] Tous les moyens semblent permis mais lesquels fonctionnent ?

Les exigences du temps démocratique doivent inciter le législateur à la nécessité de réduire le temps de la « fabrique de la loi ». Une des réponses possibles pourrait se trouver dans la révision de la procédure législative et surtout dans les rôles respectifs des deux Chambres. Comme il a été rappelé ci-dessus, le bicamérisme français est inégalitaire du fait de la prédominance d’une Chambre sur l’autre. Mais cette prédominance ne se caractérise pas pourtant par des compétences différenciées selon la nature et l’objet des textes à examiner. Dès lors, les Chambres ne pourraient-elles pas disposer de compétences spécialisées en fonction de l’objet du texte de loi ? La « navette » parlementaire se verrait allégée de contraintes procédurales et libérée en vue de renforcer l’étape de mise en application de la loi.

Comme son voisin transalpin, doucement mais surement, l’idée d’une réforme émerge en France. L’inconnu réside quant à son intitulé : constitutionnelle, institutionnelle… et les ambitions des deux Chambres semblent déjà diverger. Comme en témoigne le récent témoignage de Gérard Larcher, président du Sénat, pour qui les objectifs d’une réforme seraient de « renforcer la participation aux travaux sénatoriaux, légiférer et contrôler plus efficacement, garantir la transparence financière et une gestion exigeante ».[13] A l’inverse, Claude Bartolone admet la lenteur de l’appareil législatif et va jusqu’à proposer « une révision constitutionnelle […] parallèlement je souhaite que nous ayons une réflexion sur nos institutions.»[14]

Le sujet de la différenciation parlementaire comme outil de fluidification du processus législatif est à présent ouvert voire plus que jamais une nécessité dans un monde mouvementé où l’expression démocratique dépasse le seul vote et les stricts grands rendez-vous électoraux.

Alain-Joseph Poulet
Pôle Droit & Gouvernance IGTD
Doctorant Droit – Paris Dauphine
Mail : juris@gouvernancepublique.fr

[1] http://www.latribune.fr/economie/union-europeenne/en-italie-matteo-renzi-lance-sa-reforme-constitutionnelle-513552.html

[2] http://mjp.univ-perp.fr/constit/it1947a.htm

[3] http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2016-04-20/referendum-riforme-depositate-firme-senatori-dell-opposizione–115248.shtml?uuid=ACgAVRBD&refresh_ce=1

[4]http://www.repubblica.it/politica/2015/10/13/news/scheda_riforma_costituzione_senato_ddl_boschi_solo_testo-124904893/

[5] Piemont, Lombardie, Vénétie, Ligurie, Émilie-Romagne, Toscane, Ombrie, Marche, Latium, Abruzzes, Molise, Campanie, Pouilles, Basilicate, Calabre

[6] http://www.leggioggi.it/2016/10/26/referendum-costituzionale-contenuti-riforma-cosa-cambia-per-regioni-e-autonomie-locali/

[7] Réforme constitutionnelle approuvée le 18 octobre 2001 visant à modifier l’article V de la Constitution

[8] Réforme constitutionnelle des 25 et 26 juin 2006 dit de « réforme fédérale »

[9] Article 5 : « La République, une et indivisible, reconnaît et favorise les autonomies locales ; elle réalise dans les services qui dépendent de l’État la plus large décentralisation administrative ; elle adapte les principes et les méthodes de sa législation aux exigences de l’autonomie et de la décentralisation. »

[10] http://www.leggioggi.it/2016/10/26/referendum-costituzionale-contenuti-riforma-cosa-cambia-per-regioni-e-autonomie-locali/

[11] Hélène Bekmezian interview de Philippe Basfustige « l’incroyable obésité » des textes, Le Monde, 5 août 2015

[12]  Marc de Boni, « François Hollande fait classer les performances de ses ministres », Le Figaro, 26 juin 2015

[13] Sophie Huet, « Larcher propose une réforme du Sénat », Le Figaro, 12 mars 2015

[14] Hélène Bekmezian, interview avec Claude Bartolone, « Le président doit pouvoir débattre avec les parlementaires », Le Monde, 5 août 2015.


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