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Synthèse de la contribution des exécutifs départementaux
du Bas-Rhin et du Haut-Rhin

 

Le mardi 29 mai 2018, les présidents des conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, Frédéric Bierry et Brigitte Klinkert, ont remis au préfet de la région Grand-Est une contribution en faveur de la création d’une collectivité territoriale à statut particulier. Ce projet est le fruit d’une concertation des deux départements, enrichie par les contributions de 13.000 personnes, recueillies par le biais d’un site d’expression citoyenne. Cette contribution est une réponse à l’interrogation initiale : quelle Alsace voulons-nous d’ici 2050 ?

 

Devenir une région multilingue et fer de lance dans la coopération transfrontalière

La collectivité territoriale à statut particulier avancée par les deux conseils départementaux est une collectivité à la fois intégrée dans l’Union européenne, au service de ses habitants et moteur d’un dynamisme économique. Le premier enjeu est de mettre en valeur la position stratégique de l’Alsace eu égard à sa position de territoire transfrontalier. À partir de l’apprentissage de l’allemand et de l’anglais dès la maternelle, les départements souhaitent élargir le bassin d’emploi aux pays germanophones, ce qui permettrait de favoriser les programmes scolaires internationaux, comme l’Abibac ou les campus européens. Cette ambition d’ouverture vers l’Europe doit passer par une amélioration de la mobilité via l’axe rhénan, les raccords ferroviaires et d’autres grands projets d’infrastructure de sorte à faire lien entre Allemagne, France et Suisse. Pour cela sont imaginés par les exécutifs locaux des dispositifs de nature à faciliter les échanges fiscaux et sociaux entre les Etats et créer une zone d’activité franco-allemande. Un autre dispositif esquissé est l’intégration des alsaciens à un marché intégré à l’espace rhénan à partir d’apprentissage transfrontaliers et de salons des métiers interétatiques.

 

Se spécialiser sur des créneaux stratégiques de l’économie de la connaissance

Un autre enjeu mis lumière par la concertation alsacienne est le renouvellement de l’économie par l’innovation et le développement de relations entre secteurs professionnels. Il s’agit de mettre en valeur les points forts de l’Alsace, dont notamment les industries automobiles et textiles, pour faire face au renouvellement de l’économie par le numérique et la robotisation de l’industrie. C’est en valorisant son expérience en la matière que l’Alsace va pouvoir tisser des liens avec le pôle technologique allemand mitoyen. À terme, il s’agirait également de mettre en place une exportation agroalimentaire dirigée vers les grands hubs européens.

 

Mettre en valeur « l’exception touristique »

Le dernier enjeu porte sur la redynamisation « intérieure » du territoire par la valorisation de la vie culturelle, des secteurs touristiques, et des atouts que comporte l‘espace alsacien. Il s’agirait ainsi de favoriser la venue de visiteurs tout en confortant les citoyens sur la qualité de leur territoire, et d’améliorer la qualité de vie de cet espace frontalier par des services privilégiés tels que les sports en plein air, le terroir et le paysage singuliers. En somme, le dernier enjeu est de rassembler la société civile alsacienne en valorisant l’attractivité territoriale.

 

Quel scenario institutionnel ?

Pour parvenir à concrétiser ces aspirations, encore faut-il définir le schéma institutionnel propice au déploiement de la future collectivité d’Alsace. Seule la collectivité à statut particulier a été retenue par les exécutifs des départements, car elle permet tout à la fois la souplesse, la solidité, la réactivité, la proximité et les objectifs de durabilité qui permettraient la réussite de ce projet. Il s’agirait donc, en application de l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958, de créer en lieu et place des deux départements une collectivité à statut particulier, analogue aux collectivités du Grand Paris, de Corse et de la métropole de Lyon. Ce protocole a été retenu comme le seul permettant de procéder à un transfert des compétences sans révision constitutionnelle. D’après l’avis du Conseil d’Etat n°393651 du 7 décembre 2017, « les dispositions particulières [propres aux collectivités à statut particulier] doivent être justifiées par les caractéristiques propres de la collectivité à statut particulier ». Les Présidents F. Bierry et B. Klinkert comptent sur la position transfrontalière de l’Alsace, son histoire, sa culture et son patrimoine, ainsi que sur l’existence d’un droit local alsacien pour justifier ces caractéristiques propres.

 

L’Alsace envisagée dans ce projet fonctionnerait comme un département, et correspondrait en ce sens aux dispositions du code général des collectivités territoriales et à la législation en vigueur relatives aux départements. Elle s’administrerait par le biais d’un organe délibérant composé de conseillers élus dans les cantons actuels et d’une commission permanente élue par ce dernier. Par la suite, le projet requerra d’institutionnaliser les spécificités de l’Euro-collectivité d’Alsace : son nom, son statut juridique, sa propre nomenclature comptable, l’articulation des droits et obligations de la nouvelle collectivité à ceux des précédentes, ses compétences élargies et les moyens financiers indispensables à leur exercice ainsi que les dispositions transitoires nécessaires à sa mise en place. Ce schéma est le seul retenu par les départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin car de nature à permettre l’octroi de compétences souhaitées par les départements et plébiscités par les citoyens au cours des concertations menées sur le terrain.

 

Pour consulter la contribution des exécutifs départementaux, merci de cliquer ici

 

 

 

Quelles compétences pour mettre en œuvre ce projet ?

La synthèse des propositions

 

Réunir insertion, formation et emploi : développer l’économie et l’agriculture de proximité 

Pour cela, doter la collectivité territoriale d’alsace :

  • des compétences départementales en matière d’insertion et d’emploi
  • d’une compétence partagé en matière de développement économique et d’agriculture, dans le cadre du chef de filât de la région et en déclinaison du SRDEII
  • de la compétence régionale en matière de formations sanitaire et médico-sociales, par transfert de compétence de la Région
  • d’une compétence d’intervention en matière d’apprentissage

 

Innover en matière d’action transfrontalière et sur le fond européen 

Pour cela, doter la collectivité territoriale d’alsace :

  • d’un champ d’intervention élargi en matière transfrontalière notamment droit d’option
  • d’une compétence de gestion et d’intervention en matière de fonds européens
  • d’une dimension transfrontalière des contrats de plan

 

Renforcer le bilinguisme au travers de l’enseignement

Pour cela, doter la collectivité territoriale d’Alsace :

  • de la compétence de recrutement des enseignants bilingues, au travers de conditions de recrutement renouvelées

 

Faciliter les mobilités

Pour cela, doter la collectivité territoriale d’alsace :

  • des compétences départementales en matière de gestion du réseau routier départemental
  • des compétences de l’État en matière de gestion des routes nationales
  • de la qualité d’autorité organisatrice en matière de mobilité
  • d’une fiscalité nouvelle concernant les poids lourds en transit

 

Promouvoir le potentiel touristique et soutenir e développement culturel et sportif du territoire

Pour cela, doter la collectivité territoriale d’alsace :

  • d’une compétence et du chef de filât de la culture scientifique
  • de la compétence « lecture publique » exercée avec des modalités élargies
  • d’une compétence et du chef de filât Inventaire du patrimoine d’Alsace
  • du chef de filât pour coordonner les initiatives publiques et privées en matière de promotion de développement et d’information touristiques en Alsace et du chef de filât en matière de tourisme pour la Destination Alsace
  • du chef de filât de la politique sportive sur le territoire

 

Améliorer le parcours et le cadre de vie des habitants

Pour cela, doter la collectivité territoriale d’alsace :

  • du chef de filât en matière d’habitat et de logement
  • du chef de filât en matière de parcours de vie des habitants

 

Positionner la collectivité territoriale d’Alsace en chef de file de la transition énergétique :

  • Donner compétence à la Collectivité territoriale d’Alsace pour l’élaboration et adoption du plan climat-air-énergie territorial en application de l’article L. 229-26 du code de l’environnement, en cohérence avec les objectifs nationaux en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d’efficacité énergétique et de production d’énergie renouvelable et de positionner la Collectivité territoriale d’Alsace en chef de file de la transition écologique sur son territoire

 


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Réforme constitutionnelle.
La différenciation territoriale : la singularité des territoires dans l’unité nationale

En juillet 2017, le Chef de l’Etat s’est exprimé, à deux1 reprises, devant les Parlementaires, pour présenter sa « certaine idée de la France2 »…et des territoires. Une cadence inédite annonçant, notamment, une réforme des institutions.

Moins d’un an après, et conformément au discours, le Gouvernement a élaboré un calendrier de réforme institutionnelle articulé autour de trois natures de projets de loi : ordinaire, organique et constitutionnelle.

Le premier volet de cette réforme sera constitutionnel. En effet, le projet de loi a été présenté devant le Conseil des ministres, le mercredi 3 mai 2018.

Parmi les dispositions du projet de loi constitutionnel figure celle de « Droit à la différenciation ». C’est-à-dire la reconnaissance de la diversité territoriale, formalisant ainsi le passage d’un droit à l’expérimentation déjà en vigueur pour les collectivités territoriales, à un droit à la différenciation.

L’occasion de faire un point d’étape sur cette notion méconnue mais aux enjeux réels.

Expérimentation, territorialisation, différenciation : de quoi parle-t-on ?

En 1994, l’Institut présentait une publication au titre provocateur « Vers la fin de l’Etat unitaire » qui donnait à lire autrement le rapport public du Conseil d’Etat pour l’année 1993 et qui dans ses conclusions précisait : « la décentralisation n’est pas un simple habillage, un prêt-à-porter, elle exige des habits neufs, du sur-mesure (…) »

La notion de « sur-mesure » renvoie ainsi à la prise en compte des singularités de chaque territoire pour en adapter l’habit, en l’espèce les compétences en matière de politiques publiques. La différenciation apporte-t-elle une réponse à ce « sur-mesure » territorial ?

C’est dans ce contexte que l’Institut avait conduit les premières réflexions à travers quelques interrogations ayant pour ligne directrice : est-il possible de décliner « égalité » et « diversité » sans contrarier l’unité nationale ? Peut-on encore croire à l’uniformité quand l’hétérogénéité existe partout, ou presque ?

La décentralisation est l’oeuvre d’un long processus législatif qui depuis plus de 30 ans poursuit son évolution. En effet, paradoxalement, la gouvernance territoriale n’est pas une matière immobile, et la décentralisation s’adapte au gré des transitions, des mutations de la société. C’est ainsi qu’ont émergé au fur et à mesure dans le vocabulaire de la décentralisation des notions telles que : expérimentation, territorialisation et différenciation. De quoi s’agit-il ?


• Expérimentation :

L’expérimentation législative locale est l’autorisation donnée par une loi à une collectivité territoriale d’appliquer une politique publique ne faisant pas partie de ses attributions légales, pour une période donnée.

Elle a été introduite dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 aux articles 37-1 « La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental » et article 72 al. 4 « Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental (..). »

Le droit à l’expérimentation ouvert aux collectivités n’a eu qu’un succès limité en forçant la généralisation de l’expérimentation à l’ensemble du territoire.


• Territorialisation :

La « territorialisation du droit » constitue une formulation, plutôt abstraite, car riche de diverses significations. La doctrine souligne d’ailleurs la complexité de la formulation au regard de la pratique et la conçoit de façon « allusive, prudente, indirecte, impressionniste »3.

S’il fallait la définir : il s’agirait de l’application de règles de droit distinctes selon les différentes entités territoriales au sein de la République. Autrement dit, c’est la question de l’existence de lois ou de règlements différents selon les régions ou autres circonscriptions territoriales.

Cette question de la relation entre norme et espace reste difficile à aborder dans notre cadre juridique. À l’intérieur de l’espace étatique français a longtemps prévalu une vision « unitaire et indivisible » de l’organisation normative du territoire. La même loi pour tous a été comprise comme la même loi partout.


• Différenciation :

Comme évoqué ci-dessus, le droit à l’expérimentation ouvert aux collectivités n’a eu qu’un succès limité en forçant la généralisation de l’expérimentation. Une occasion peut-être manquée pour les collectivités d’adapter mieux encore les politiques publiques aux réalités des territoires.

Aujourd’hui, il est question de franchir une étape, celle de la non généralisation pour une décentralisation affirmée.

En 2012, la revue Pouvoirs Locaux y consacrait un dossier4 anticipateur. 6 ans plus tard, les esprits semblent mûrs pour s’emparer autrement de la différenciation. Ainsi le démontrent les initiatives locales telles que la Corse ou encore les départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin.

Cette envie de singularité territoriale trouve toutefois des limites dans la puissante mythologie de l’équation Unité = Uniformité. Simultanément, le succès de la décentralisation repose sur la capacité des territoires à dépasser leurs revendications catégorielles.

Différenciation territoriale et réforme constitutionnelle 2018 : où en sommes-nous ?

Au préalable, rappelons que le Conseil d’État avait été saisi par le Premier ministre d’une demande d’avis portant, d’une part, « sur la possibilité d’attribuer des compétences différentes à des collectivités relevant d’une même catégorie » et, d’autre part, « sur la possibilité de permettre aux collectivités territoriales de déroger à des dispositions législatives ou règlementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. »5

Dans cette décision attendue, le Conseil d’Etat a rendu un avis6, pour partie, favorable estimant « qu’une telle disposition constitutionnelle donnerait davantage de libertés et de responsabilités aux collectivités territoriales pour mener une action plus efficace, grâce à des marges de manoeuvre accrues, pour innover et pour adapter les lois et règlements qui régissent l’exercice de leurs compétences aux réalités des territoires. »7

Sur les aspects en défaveur, le Conseil d’Etat se montre réticent à l’inscription, dans la Constitution, d’une disposition prévoyant que « la loi ou le règlement régissant l’exercice des compétences des collectivités peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières des collectivités d’une même catégorie ». Considérant, notamment que la rédaction se rapproche de celle de l’article 73, portant sur les départements et régions d’outre-mer, et dont les particularités résultent principalement de l’insularité et de l’éloignement géographique.

Ainsi, dans l’actuel projet de loi constitutionnel, deux modifications de l’article 72 de la Constitution sont avancées :

• 1ère modification (différenciation-adaptation) :
Le gouvernement entend ajouter que certains textes de loi peuvent « prévoir que certaines collectivités territoriales exercent des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie. »

• 2ème modification (expérimentation) :
Le gouvernement souhaite faciliter l’expérimentation normative, qui permet aux collectivités de déroger, pour une durée limitée, à des textes législatifs ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences.

Alain-Joseph POULET, Direction des études

1 Discours du 3 juillet 2017 devant les Parlementaires réunis en Congrès et Discours du 17 juillet 2017 lors de la Conférence nationale des territoires
2 Charles de Gaulle, Mémoires de guerre – L’Appel : 1940-1942 (tome I), éd. Plon, Paris, 1954
3 Pouvoirs Locaux n°98, « La territorialisation du droit », 2013
4 Pouvoirs Locaux, n°93/Juin 2012, Dossier « Principe d’égalité et différenciation territoriale »
5 http://www.conseil-etat.fr/Decisions-Avis-Publications/Avis/Selection-des-avis-faisant-l-objet-d-unecommunication-particuliere/Differenciation-des-competences-des-collectivites-territoriales-relevant-d-unememe-categorie-et-des-regles-relatives-a-l-exercice-de-ces-competences
6 CE, 7 décembre 2017, n° 393651
7 Idem


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