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La majorité issue des élections de 2012, aux commandes de l’Etat, des régions, de la plupart des départements jusqu’en mars 2015, de presque toutes les grandes villes, avait tout à la fois — une chance historique— elle ne pouvait être accusée de poursuivre des objectifs partisans en concevant et enclenchant une vraie réforme territoriale, contrairement à la loi de décembre 2010 — et une responsabilité devant l’Histoire — celle d’achever la mutation démocratique et institutionnelle amorcée en 1982.

Or, que s’est-il passé depuis ? Contrairement aux déclarations présidentielles d’octobre 2013, comme aux intentions affichées par l’actuel Premier ministre il y a un an, les textes de réforme successivement élaborés, raturés, adoptés ou retirés (le projet de loi de la ministre chargée de la décentralisation — ultérieurement sectionné en trois tronçons —, la loi sur les métropoles, celle relative à la nouvelle carte régionale, enfin l’actuel projet de loi Notre) ont progressivement tout à la fois vidé la réforme territoriale tant attendue de ses vraies finalités comme de ses correctes modalités et complexifié le dispositif institutionnel comme les mécanismes fonctionnels.

Loin de s’attaquer aux problèmes structurels — inexistence du couple Etat-région, absence de pouvoir architecteur et régulateur au niveau régional, inutilité des départements urbains, foisonnement des entités communales et intercommunales — ces différents textes ont proposé ou adopté de fausses solutions —, sauf en ce qui concerne la fin du cumul des mandats en 2017 et l’éventuelle disparition de la clause de compétence générale.

Ce faisant, leur entrée en vigueur, ne manque pas de créer de nouveaux problèmes : conflits métropoles-départements ou métropoles-conseils de territoires, gestion de trop vastes régions — la « taille européenne » de celles-ci n’étant qu’un mythe sans réalité et sans efficacité.

On répliquera : les gouvernements précédents, eux, n’ont quasiment rien fait depuis 30 ans sauf accroître les charges transférées.

Certes, mais cette inertie laissent l’avenir entièrement ouvert et il était possible d’espérer qu’un jour une véritable restructuration des pouvoirs publics serait réalisée et une véritable réforme de l’Etat décidée.

Car le plus grave de la présente situation est là : les choix effectués ou les refus de choisir (intercommunalité polycentrique, carte régionale, restauration notabiliaire des départements — doté de surcroît d’un personnel politique rénové —, absence de pouvoir règlementaire de niveau régional) ne peuvent que bloquer et entraver toute réforme d’envergure.

D’expédients en expédients, la France chemine lentement et cahin-caha vers une modernité territoriale sans cesse différée, à l’inverse du processus adopté par tous ses voisins.

B. R


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Comme l’illustre le visa du Code général des collectivités locales qui accompagne le décret, la déconcentration contemporaine s’est définie d’abord au regard, voire en symétrie de la décentralisation. La charte de 2015 ne rompt pas avec cette réalité. Chaque « avancée » de la déconcentration a correspondu à la nécessité pour l’État de conforter et de réorganiser ses services territoriaux suite à un « choc » de décentralisation. On a pu le constater en 1992, alors que les lois de décentralisation de 82 commençaient à produire tous leurs effets, puis lorsque les transferts massifs de compétences issus de la loi du 13 août 2004 ont conduit inéluctablement à une profonde ré-ingénierie des services déconcentrés, d’abord par le décret du 29 avril 2004 (modifié en 2010), ensuite dans le décret « REATE » de 2009 relatif aux directions interministérielles, repris en visa dans la nouvelle charte. Certes, le terme de choc peut paraître excessif, s’agissant des développements récents de la décentralisation. Pour autant, ne doit pas être sous-estimé l’impact sur l’État déconcentré de deux décisions majeures, la nouvelle carte des régions (loi du 16 janvier 2015) et le transfert de la gestion des fonds européen des préfets de région (SGAR) aux régions (loi MAPTAM du 27 janvier et décret du 3 juin 2014). Il n’est pas indifférent que l’article définissant les missions de l’échelon régional se soit étoffé d’une charte à l’autre et que les préfets de région dominent à l’égal des secrétaires généraux des ministères la nouvelle conférence nationale de l’administration territoriale de l’État (CNATE). Face aux puissants présidents des « grandes régions » et de certaines métropoles, l’État tente de donner aux préfets concernés plus que du pouvoir, de l’influence. Mais il est vrai que dans ce paysage définitivement asymétrique, c’est son propre mode d’appréhension des territoires que l’État, sous impératif financier, doit interroger. Le décret du 7 mai s’essaye à redéfinir, à réaffirmer, à recomposer la déconcentration tout en faisant preuve dans la réalité du texte publié d’une prudence remarquée.

Une approche clarifiée de la déconcentration
L’introduction par la loi du 6 février 1992 du principe de subsidiarité avait conduit les auteurs de la charte à définir de manière sibylline la déconcentration comme « la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les échelons centraux et territoriaux des administrations civiles de l’État ». Même si cette rédaction est reprise pour ordre dans la charte de 2015 à l’alinéa 2 de l’article premier, la déconcentration fait l’objet d’un essai de définition inédit et bienvenu : « La déconcentration consiste à confier aux échelons territoriaux des administrations civiles de l’État le pouvoir, les moyens et la capacité d’initiative pour animer, coordonner et mettre en œuvre les politiques publiques définies au niveau national et européen, dans un objectif d’efficience, de modernisation, de simplification, d’équité des territoires et de proximité avec les usagers et les acteurs locaux. » On trouve dans ce premier alinéa, comme dans plusieurs autres articles, l’affirmation d’une coproduction entre les diffé- rents niveaux de décision de l’État, aux antipodes d’une subsidiarité abstraite et inopérante. Le changement de perspective qui s’esquisse rend crédible, à terme, le découplage partiel entre une déconcentration ainsi « recentrée » et une décentralisation ouverte à la diffé- renciation territoriale.

Si l’objectif pluriel assigné à la déconcentration s’inscrit naturellement dans l’esprit de la modernisation de l’action publique (MAP), « l’efficience » apparaît en tête des préoccupations d’un État qui comprend 90 % de ses effectifs dans les services territoriaux. L’esprit de la REATE est ici parfaitement intégré. Les préfets sont donc invités à intensifier les mutualisations entre services déconcentrés ou à confier si nécessaire à l’un d’eux une mission pour le compte d’un autre. Et le regroupement de programmes budgétaires (ministériels) qui comportent des BOP locaux peut être envisagé dès lors qu’il repose sur un besoin de rationalisation partagé entre l’administration centrale concernée et le préfet de région.

Dans un tel contexte, la mention de la « proximité avec les usagers » s’avère tout à la fois porteuse de sens, car elle parle aux agents du service public, et porteuse d’exigence, dès lors qu’elle implique une profonde et urgente transformation des organisations à l’aune de la dématérialisation des procédures comme de la fragmentation sociale et territoriale du pays. La deuxième tentative de clarification du décret consiste à insérer dans le processus de déconcentration ceux des opérateurs de l’État qui disposent « d’une représentation territoriale ou qui concourent à la mise en œuvre des politiques publiques au niveau territorial ». Ayant mis en exergue dès le 3e alinéa de son article premier que la déconcentration impliquait « l’action coordonnée de l’ensemble des services déconcentrés et des services territoriaux des établissements publics de l’État », la charte consacre un long article 15 à la manière de garantir concrètement l’unité de l’action de l’État dans les territoires. On peut y déceler une réponse aux observations de la Cour des Comptes concernant les opérateurs, notamment dans son rapport de juillet 2013 sur l’organisation territoriale de l’État. Le préfet se voit ainsi reconnaître – dans certains cas – un droit de regard sur la nomination et l’évaluation du responsable territorial de l’opérateur, voire celui de désigner un membre du corps préfectoral pour remplir cette fonction.

La troisième contribution originale à la clarification de la déconcentration réside dans la création de la CNATE qui tranche par rapport aux habituels comités ou conseils de deux manières : d’une part, dans son objet qui est de veiller collectivement à l’articulation des politiques publiques entre administrations centrales, services à compétence nationale et services déconcentrés ; d’autre part, de par sa vocation à évaluer annuellement la cohérence mais aussi la dynamique des actions conduites en bonne intelligence par les préfets de région et les secrétaires généraux de ministère. Il sera pertinent de suivre le destin de cette Conférence d’un nouveau type à laquelle l’État confie en quelque sorte le rôle de garant de la coproduction entre le central et le territorial.

Une audace à peine entrevue
Il eût été logique d’ajouter à la liste des apports de la charte de 2015, cette innovation majeure que représente la possibilité pour le préfet de région de déroger « aux règles fixées par les décrets relatifs à l’organisation et aux missions des services déconcentrés de l’État » (art. 16). Mais la lecture comparée du décret paru le 7 mai et du projet de charte diffusé dans la presse trois semaines auparavant conduit plutôt à classer ce droit à l’expérimentation déconcentrée dans le chapitre des occasions manquées signifiantes.

En effet, le projet qui devait être soumis au Conseil des Ministres du 22 avril permettait au préfet de région de proposer des expérimentations pour l’ensemble des services déconcentrés, à l’exception des organismes ou missions à caractère juridictionnel et des actions d’inspection de la législation du travail (art. 32 et article 33 I 2° du décret de 2004). Or, le texte définitif exclut de ce dispositif tous les services et missions énumérés à l’article 33 dudit décret, à savoir l’Éducation nationale, l’INSEE, l’essentiel de la DGFiP et de la Douane, les Agences Régionales de Santé. Un « cavalier réglementaire » (art. 19) a été introduit in fine dans le chapitre « Disposition diverses », qui dévalue les ambitions novatrices de la charte en matière d’expérimentation, mais aussi de mutualisation et de rationalisation ou de mise à disposition des moyens. Paradoxalement, le texte ainsi amputé exprime désormais plus d’exigence pour des opérateurs à statut autonome que pour certains services ministériels déconcentrés.

Ajoutons que ne s’applique plus aux administrations exemptées l’article 18 du décret, qui donne mission à la CNATE de veiller « à la bonne articulation des relations entre les administrations centrales et les services déconcentrés et au respect des principes de déconcentration fixés par le présent décret ». L’écart crucial entre les deux versions résulte selon les observateurs de discussions et amendements énoncés lors du Conseil supérieur de la Fonction publique de l’État qui s’est tenu le 27 avril 2015.

L’autre prudence de la charte se manifeste par l’absence de toute perspective concernant le cadre d’action infrarégional des services déconcentrés. Autant le texte détaille avec un grand soin des compétences régionales substantielles (art. 5), confirmant la volonté de l’État d’af- ficher des préfets de région plus forts face à des collectivités plus puissantes, autant sont abordés de manière minimaliste les rôles assignés à la circonscription départementale (« échelon de mise en œuvre des politiques nationales et de l’Union », art. 6) et à l’arrondissement (« cadre territorial de l’animation du développement local et de l’action administrative locale de l’État », art. 7). On comprend que ce décret n’a pas vocation aujourd’hui à dessiner les territoires de la déconcentration de demain et qu’il se rattache à titre conservatoire au schéma préfectoral stabilisé depuis la IIIe République. On peut noter malicieusement qu’aurait dû figurer dans les visas de la charte le décret du 5 novembre 1926 de décentralisation et de déconcentration administrative, dont le titre III – art. 54, toujours en vigueur, définit les compétences générales du sous-préfet d’arrondissement.

 Un texte de transition?
De par le contexte de son élaboration qui s’apparente à un acte manqué, la charte de la déconcentration de 2015 constituera certainement un cas d’école pour les spécialistes de sciences politiques. De par son caractère non abouti et ses déséquilibres, elle figurera sans doute comme un sujet de perplexité durable pour les juristes.

Aux acteurs du périmètre REATE, et d’abord au corps préfectoral, en lien avec les administrations centrales concernées, de se saisir de ses potentialités pour innover, mutualiser, expérimenter, bref pour démontrer que ce décret du 7 mai peut être autre chose qu’un texte de transition.

 

B. N.


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